Atos Administrativos - IV

A Lei 9.784/99 regula o processo administrativo e desse texto legal podemos extrair o princípio da motivação como caractere indissociável do ato praticado pela Administração.

Sob este prisma, destaca-se a Teoria dos Motivos Determinantes, fundada na consideração de que os atos administrativos, quando tiverem sua prática motivada, ficam vinculados aos motivos expostos, para todos os efeitos jurídicos. Tais motivos é que determinam e justificam a realização do ato e, por isso mesmo, deve haver perfeita correspondência entre eles e a realidade.

Cabe gizar que, mesmo os atos discricionários, se forem motivados, ficam vinculados aos motivos como causas determinantes de seu cometimento e sujeitam-se ao confronto da existência e legitimidade daqueles. Havendo desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade, o ato é inválido. Assim, de acordo com a Teoria dos Motivos Determinantes, a exoneração de um cargo em confiança, que sabiamente pode ser ad nutum, se for motivada, fica a autoridade a ela adstrita aos motivos, sob pena de nulidade.

Já foi visto que o ato administrativo é o meio que se vale a Administração para expressar sua vontade, contudo, sua subsistência pode não mais despertar interesse para o Poder Público, seja em razão de inconveniência, inoportunidade ou ilegitimidade, hipóteses estas que autorizam a invalidação.

A faculdade de invalidação dos atos administrativos pela própria Administração é bem mais ampla do que a que se concede à Justiça Comum. O administrador pode desfazer seus próprios atos por considerações de mérito e de legalidade, ao passo que o Poder Judiciário só os pode invalidar quando ilegais. Verifica-se, portanto, que a Administração controla seus próprios atos em toda plenitude, isto é, sob os aspectos da oportunidade, conveniência, justiça, conteúdo, forma, finalidade, moralidade e legalidade, enquanto o controle judicial se restringe ao exame de legalidade.

Nesse contexto, é de rigor enfatizar que a Administração revoga (por motivo de conveniência e oportunidade) ou anula (por motivo de legalidade) seu próprio ato; o Judiciário apenas anula o ato administrativo. Esse tema já é pacificado em nossos Tribunais, inclusive sedimentado pelo Enunciado 473 da Súmula do Supremo Tribunal Federal, in verbis:

“A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”

Revogação é a supressão de ato discricionário legítimo e eficaz, realizada pela Administração por não mais lhe convir sua existência. Toda revogação pressupõe um ato legal e perfeito, mas inconveniente ao interesse público.

Em princípio, todo ato administrativo é revogável, mas a estabilidade das relações jurídicas e o respeito aos direitos adquiridos pelos particulares afetados pelas atividades do Poder Público impõem certos limites a essa faculdade da Administração.

Os atos administrativos gerais/regulamentares são, por natureza, revogáveis a qualquer tempo e em quaisquer circunstâncias, desde que a Administração observe seus efeitos produzidos até o momento da invalidação. Já os atos especiais/individuais são, em tese, revogáveis se inconvenientes ao interesse público, entretanto, tais atos podem se tornar operantes e irregováveis desde a sua origem ou adquirir esse caráter por circunstâncias supervenientes a sua emissão, quando gerarem direitos subjetivos para o destinatário.

Desde que o administrador possa revogar ao ato inconveniente – por não ter gerado direitos subjetivos para o destinatário ou por não ser definitivo –, sua invalidação não obrigará o Poder Público a indenizar quaisquer prejuízos presentes ou futuros que a revogação possa eventualmente ocasionar, haja vista que a obrigação da Administração é de apenas manter os efeitos passados do ato revogado.

Anulação é a declaração de invalidação de um ato administrativo ilegítimo ou ilegal feita pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário. Desde que seja reconhecida administrativamente a prática de um ato contrário ao Direito, cumpre ao Poder Público anulá-lo o quanto antes para restabelecer a legalidade administrativa. Na inércia da Administração, o interessado pode socorrer-se ao Poder Judiciário. Outra modalidade de anulação é a cassação do ato que, embora legítimo na sua origem e formação, torna-se ilegal na sua execução. Isto ocorre principalmente nos atos administrativos negociais, cuja execução fica a cargo do particular que o obteve regularmente, mas o descumpre ao executá-lo.

A mudança de interpretação da norma ou da orientação administrativa não autoriza a anulação dos atos anteriores praticados, pois tal circunstância não caracteriza ilegalidade, mas simples alteração de critério da Administração, incapaz de invalidar situações jurídicas regularmente constituídas. Nesta hipótese, deve-se observar o princípio da segurança jurídica.

Tratando-se de ato derivado de erro de fato quanto à inexistência de seus pressupostos, não cabe invocar mudança de interpretação, uma vez que esta pressupõe a identidade de situação de fato em torno do qual variam os critérios de decisão.

O conceito de ilegalidade ou ilegitimidade, para fins de anulação do ato administrativo, não se restringe à violação frontal da lei, abarca também o abuso, por excesso ou desvio de poder, ou por relegação dos princípios gerais do Direito, especialmente aqueles informadores do regime jurídico administrativo.

A ilegitimidade, quando intencional e como toda fraude à lei, vem sempre dissimulada sob as vestes da legalidade. Em tais casos, é preciso que a Administração ou o Poder Judiciário desça ao exame dos motivos, disseque os fatos e vasculhe as provas que deram origem à prática do ato inquinado de nulidade. Tal atitude não corresponde ao exame do mérito administrativo.

Em postura de vanguarda, a jurisprudência vem adotando entendimentos que mantêm atos ilegítimos praticados e operante há longo tempo e que já produziram efeitos perante terceiros de boa-fé. Esse entendimento jurisprudencial arrima-se na necessidade de segurança e estabilidade jurídica na atuação da Administração. Também não se justifica a anulação de atos defeituosos na sua tramitação interna, pois ao particular não se impõe a obrigação de fiscalizar a conduta do Poder Público. Aplica-se, em tais casos, a presunção de legitimidade dos atos da Administração.

Via de regra, reconhecida e declarada a nulidade do ato, pela Administração ou pelo Poder Judiciário, o pronunciamento de invalidade opera-se ex tunc, desfazendo todos os vínculos entre as partes e obrigando-as à reposição do status quo ante como conseqüência natural e lógica da decisão anulatória. Essa regra, porém, é de ser atenuada e excepcionada para os terceiros de boa-fé alcançados pelos efeitos incidentes do ato anulado, uma vez que estão amparados pela presunção de legimitidade que acompanha a atividade da Administração Pública, bem como pelo princípio da segurança jurídica. Os efeitos são idênticos tanto para os atos nulos quanto para os inexistentes.

Registre-se que no Direito Administrativo não há espaço para atos anuláveis. De fato, o interesse público é inerente a todo ato administrativo e a legalidade impõe-se como condição de validade e eficácia do ato, não se admitindo o arbítrio dos interessados para a sua manutenção ou invalidação, porque isto ofenderia a exigência de legitimidade da atuação pública. O ato administrativo é legal ou ilegal, válido ou inválido; jamais poderá ser meio-legal ou meio-válido, como ocorreria se fosse admitida a nulidade relativa. Pode ocorrer a convalidação, desde que não haja lesão ao interesse público, nem prejuízo a terceiros. Admite-se, também, a correção de mera irregularidade, caso em que o ato é ineficaz até sua retificação.

A prescrição administrativa, que, tecnicamente, é uma decadência, e a judicial impedem a anulação do ato no âmbito da Administração ou pelo Poder Judiciário. Tal conduta justifica-se porque o interesse da estabilidade das relações jurídicas entre o administrado e a Administração ou entre esta e seus servidores é também interesse público. Tendo em vista que as ações pessoas contra a Fazenda Pública prescrevem em cinco anos e as reais em vinte, nesses prazos é que podem ser invalidados os respectivos atos administrativos, por via judicial.

A anulação dos atos administrativos pela própria Administração constitui a forma normal de invalidação de atividade ilegítima do Poder Público. Essa faculdade assenta-se no poder de autotutela do Estado. O essencial é que a autoridade que o invalidar demonstre, no devido processo legal, a nulidade com que foi praticado. A faculdade de anular os atos ilegais é ampla e pode ser exercida de ofício, pelo mesmo agente que os praticou, como por autoridade superior eu venha a ter conhecimento da ilegalidade através de recurso interno, ou mesmo por avocação, nos casos regulamentares.

Repise-se que o controle judicial dos atos administrativos é unicamente de legalidade, mas nesse campo a revisão é ampla, em fae dos preceitos constitucionais. Nenhum ato do Poder Público pode ser subtraído do exame judicial, seja de que categoria for e provenha de qualquer agente, órgão ou Poder. A única restrição oposta é quando o objeto do julgamento (exame de legalidade ou da lesividade ao patrimônio público), e não quanto à origem ou natureza do ato impugnado. O Judiciário não poderá substituir a Administração em pronunciamentos que lhe são privativos, mas dizer se ela agiu com observância da lei, dentro de sua competência, é função específica da Justiça Comum, e por isso mesmo poderá ser exercida em relação a qualquer ato do Poder Público, ainda que praticado no uso da faculdade discricionária, ou com fundamento político, ou mesmo os interna corporis.

Fonte: Direito Administrativo Brasileiro. Hely Lopes Meirelles.

Atos Administrativos – III – Espécies

Os atos administrativos também podem ser agrupados de acordo com caracteres comuns, segundo o fim imediato a que se destinam. Nessa esteira, Hely Lopes Meirelles aponta cinco espécies de atos administrativos: normativos; ordinatórios; negociais; enunciativos; punitivos. Analisemos as características de cada uma:

- Atos normativos: são aqueles que contêm um comando geral do Poder Executivo, visando à correta aplicação da lei. O objetivo imediato é explicitar a norma legal a ser observada. Ex.: decretos, regulamentos, regimentos, resoluções, deliberações e portarias de conteúdo geral. Os atos normativos são leis em sentido material, uma vez que constituem provimentos executivos com conteúdo de lei. São atos gerais e abstratos, têm a mesma normatividade da lei e a elas se equiparam para fins de controle judicial, salvo quando de efeitos concretos, hipótese em que individualizam situações e podem ser invalidados pela via judicial comum.

Os decretos, em sentido próprio e restrito, são atos administrativos da competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo, destinados a prover situações gerais ou individuais, abstratamente previstas de modo explícito ou implícito, pela legislação. Via de regra, o decreto normativo é geral, podendo ser específico ou individual. Admite-se o decreto independente/autônomo e o regulamentar/de execução.

Os regulamentos são atos normativos que possuem vigência por decreto, para especificar o mandamento da lei ou prover situações por ela ainda não disciplinadas. Sendo autoexecutável ou não, a lei pode ser regulamentada, entretanto, no último caso, o regulamento é condição de aplicação, enquanto no primeiro é mera faculdade. O regulamento não pode contrariar a lei ou ir além de seu escopo.

As instruções normativas são atos administrativos expedidos pelos Ministros de Estado e outros órgãos superiores para a execução das leis, decretos e regulamentos.

Os regimentos são atos de atuação interna, dado que se destinam a reger o funcionamento de órgãos colegiados e de corporações legislativas. Provêm do poder hierárquico do Poder Executivo ou da capacidade de auto-organização interna das corporações legislativas e judiciárias.

As resoluções são atos administrativos normativos expedidos pelas altas autoridades do Executivo (exceto pelo Chefe, o qual só deve expedir decretos) ou pelos presidentes de Tribunais, órgãos legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matéria de sua competência específica. Por exceção, admitem-se resoluções individuais.

As deliberações são atos administrativos normativos ou decisórios, emanados de órgãos colegiados. Quando normativas, são atos gerais; quando decisórias, são atos individuais. As deliberações normativas são sempre superiores às decisórias.

- Atos ordinatórios: visam disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes. Emanam do poder hierárquico, razão pela qual podem ser expedidos por qualquer chefe de serviço aos seus subordinados, desde que o faça nos limites de sua competência. São atos de efeitos internos, contudo, geram deveres e prerrogativas para os agentes administrativos a que se dirigem. Ex.: instruções, circulares, avisos, portarias, ordens de serviço, ofícios, despachos.

Instruções são ordens escritas e gerais a respeito do modo e da forma de execução de determinado serviço público, expedidas pelo superior hierárquico com o escopo de orientar subalternos e assegurar a unidade de ação do organismo administrativo.

As circulares são ordens escritas, de caráter uniforme, expedidas a determinados funcionários ou agentes administrativos incumbidos de certo serviço ou desempenho de certas atribuições em circunstâncias especiais.

Avisos são atos emanados dos Ministros de Estado a respeito de assuntos afetos a sua pasta.

As portarias são atos administrativos internos pelos quais os chefes de órgãos, repartições ou serviços expedem determinações a cargos secundários.

Ordens de serviço são determinações especiais dirigidas aos responsáveis por obras ou serviços autorizando seu início ou contendo imposições de caráter administrativo ou especificações técnicas sobre o modo e forma de sua realização.

Os provimentos são atos administrativos internos, contendo determinações e instruções que a Corregedoria ou os tribunais expedem para regularização e uniformização dos serviços, especialmente os da Justiça, com o objetivo de evitar erros e omissões na observância da lei.

Ofícios são comunicações escritas que as autoridades fazem entre si, entre subalternos e superiores e entre Administração e particulares, em caráter especial.

Os despachos administrativos são decisões que as autoridades proferem em papéis, requerimentos e processos sujeitos à sua apreciação. Os despachos normativos são aqueles que, embora proferidos em caráter individual, a autoridade competente determina que se aplique aos casos idênticos, passando a vigorar como norma interna da Administração para as situações análogas.

- Atos negociais: são declarações de vontade da autoridade administrativa destinadas a produzir efeitos específicos (concretos) e individuais para o particular interessado. Geralmente é consubstanciado em alvará, termo ou simples despacho da autoridade competente, no qual a Administração defere a pretensão do administrado e fixa as condições para sua fruição. O ato pode ser vinculado ou discricionário, definitivo (quando se embasar em direito individual do requerente) ou precário (quando decorrer de mera liberalidade). Anula-se o ato negocial que contiver ilegalidade na sua origem ou formação; cassa-se se ocorrer ilegalidade na execução do ato; revoga-se quando sobrevier interesse público para a cessação dos efeitos. Enquadram-se como atos nessa categoria: licença, autorização, permissão, admissão, visto, aprovação, homologação, dispensa, renúncia e protocolo administrativo.

Licença é o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder Público, verificando que o interessado atendeu a todas as exigências legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou a realização de fatos materiais. Resulta de um direito subjetivo o interessado, razão pela qual a Administração não pode negá-la quando o requerente satisfaz todos os requisitos legais para sua obtenção e, uma vez expedida, traz a presunção de definitividade. Sua invalidação pode ocorrer por ilegalidade na expedição do alvará, por descumprimento do titular na execução da atividade ou por interesse público superveniente, caso em que se impõe a correspondente indenização.

Autorização é o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o Poder Público torna possível ao pretendente a realização de certa atividade, serviço ou utilização de determinados bens particulares ou públicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona à aquiescência prévia da Administração. O Poder Público decide discricionariamente sobre a conveniência ou não do atendimento da pretensão do interessado ou a cessação do ato autorizado. Não há qualquer direito subjetivo à obtenção ou continuidade da autorização, logo, a Administração pode negá-la ao seu talante, como pode cassar o alvará a qualquer momento, sem indenização alguma.

A permissão é o ato administrativo negocial, discricionário e precário, pelo qual o Poder Público faculta ao particular a execução de serviços públicos, a título gratuito ou remunerado, nas condições estabelecidas pela Administração. Difere da concessão, que é um contrato administrativo bilateral; já a autorização é ato administrativo unilateral. É admissível a permissão condicionada, ou seja, aquela em que o próprio Poder Público autolimita-se na faculdade discricionária de revogá-la a qualquer tempo, fixando em norma legal o prazo de vigência e/ou outras vantagens ao permissionário, como incentivo para a execução do serviço.

Aprovação é o ato administrativo pelo qual o Poder Público verifica a legalidade e o mérito de outro ato ou de situações e realizações materiais de seus próprios órgãos, de outras entidades ou de particulares, dependentes de seu controle, e consente sua execução ou manutenção. Pode ser prévia ou subseqüente, vinculada ou discricionária.

A admissão é o ato administrativo vinculado pelo qual o Poder Público, verificando a satisfação de todos os requisitos legais pelo particular, defere-lhe determinada situação jurídica de seu exclusivo ou predominante interesse. O direito à admissão nasce dos pressupostos legais, que são vinculantes para o próprio poder que os estabelece. A invalidação da admissão só se dará por razões de ilegalidade ou por interesse público superveniente, caso em que eventuais prejuízos devem ser compostos. A admissão administrativa não tem correlação com a admissão a emprego/cargo.

Por meio do visto o Poder Público controla outro ato da própria Administração ou do administrado, aferindo sua legitimidade formal para dar-lhe exeqüibilidade.

A homologação é o ato administrativo de controle pelo qual a autoridade superior examina a legalidade e a conveniência de ato anterior da própria Administração, de outra entidade ou de particular, para dar-lhe eficácia. O ato dependente de homologação é inoperante enquanto não a recebe.

Dispensa é o ato administrativo que exime o particular do cumprimento de determinada obrigação até então exigida por lei. É, normalmente, um ato discricionário que libera o interessado de determinada situação ou da prática de certa conduta.

Entende-se por renúncia administrativa o ato pelo qual o Poder Público extingue unilateralmente um crédito ou direito próprio, liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a Administração. A renúncia tem caráter abdicativo e, por isso, não admite condição e é irreversível.

O protocolo administrativo (e o protocolo de intenção) é o ato negocial pelo qual o Poder público acerta com o particular a realização de determinado empreendimento ou atividade ou, ainda, a abstenção de certa conduta, no interesse recíproco. É ato vinculante para todos que o subscreve. Sempre será ato biface, porque de um lado está a manifestação de vontade do Poder Público, sujeita ao Direito Administrativo e, de outro, a do particular, regida pelo Direito Privado.

- Atos enunciativos: são aqueles que, embora não contenham uma norma de atuação, nem ordenam a atividade administrativa interna ou estabeleçam uma relação negocial entre o Poder Público e o particular, enunciam uma situação existente, sem qualquer manifestação de vontade da Administração. Somente são atos administrativos em sentido formal, visto que materialmente não contêm manifestação de vontade da administração. São todos aqueles em que a Administração se limita a certificar ou atestar um fato, ou emitir uma opinião sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu enunciado. São espécies de atos enunciativos as certidões, atestados, pareceres e apostilas.

As certidões administrativas são cópias fiéis e autenticadas de atos ou fatos constantes de processo, livro ou documento, que se encontre em repartições públicas.

Atestados administrativos são atos pelos quais a Administração comprova um fato ou uma situação de que tenha conhecimento por seus órgãos competentes.

Os pareceres administrativos são manifestações de órgãos sobre assuntos submetidos à sua consideração. Tem caráter meramente informativo, não vinculando a Administração ou particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovados por ato subseqüente. Neste caso, o que subsiste como ato administrativo é o ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinatória, negocial ou punitiva. Embora contenha um enunciado opinativo, pode se de existência obrigatória no procedimento administrativo e dar ensejo à nulidade do ato final se não constar do processo respectivo. O parecer pode ser normativo (aquele que, ao ser aprovado pela autoridade competente, é convertido em norma de procedimento interno) ou técnico (provém de órgão ou agente especializados na matéria, não podendo ser contrariado por leigo ou superior hierárquico).

Apostilas são atos administrativos que enunciam ou declaram uma situação anterior criada por lei.

- Atos punitivos: contêm uma sanção imposta pela Administração àqueles que infringem disposições legais, regulamentares ou ordinatórias dos bens ou serviços públicos. Visam punir e reprimir as infrações administrativas ou a conduta irregular de servidores ou dos particulares perante a Administração. As sanções decorrentes do inadimplemento contratual são civis e caracterizam-se como atos negociais. O ato administrativo punitivo é embasado no poder de império da Administração e pode ser de atuação interna ou externa, contudo, sempre dependente da previsão legal. A Administração tem mais liberdade para apenar seus agentes em virtude do poder discricionário, enquanto para sancionar o particular encontra óbice nos direitos e garantias individuais do cidadão. O ato punitivo decorrente do ilícito administrativo é medida de autotutela da Administração, já aquele que tem por base o ilícito criminal é medida de defesa social. Os atos administrativos punitivos de atuação externa que merecem destaque são: a multa, a interdição de atividades e a destruição de coisas.

Multa administrativa é toda imposição pecuniária a que se sujeita o administrado a título de compensação pelo dano presumido da infração.

A interdição de atividade é o ato pelo qual a Administração veda a alguém a prática de atos sujeitos ao seu controle ou que incidam sobre seus bens. Deve ser precedida de processo regular e do respectivo auto, que possibilite a defesa do interessado.

Destruição de coisas é o ato sumário da Administração pelo qual se inutilizam alimentos, substâncias, objetos ou instrumentos imprestáveis ao consumo ou de uso proibido por lei. É ato típico de polícia administrativa e, em regra, urgente. Assim, dispensa processo prévio, mas exige auto de apreensão e destruição, nos quais se esclareçam os motivos da medida drástica e se identifiquem as coisas destruídas para oportuna apreciação da legalidade. A destruição de coisas importa em uso de larga margem de discricionariedade, quer quanto aos meios de apuração das infrações – processo administrativo ou meios sumários -, quer quanto à escolha da penalidade e a graduação da pena desde que conceda ao interessado a possibilidade de defesa.

Continua....

Fonte: Direito Administrativo Brasileiro. Hely Lopes Meirelles.

Atos Administrativos - II - Classificação -

Insta esclarecer que a classificação dos atos administrativos não constitui uma doutrina uniforme, dada a diversidade de critérios que podem ser adotados. Aqui adotamos o ensinamento de Hely Lopes Meirelles, que classifica os atos administrativos quanto a seus destinatários em gerais e individuais; quanto ao seu alcance em internos e externos; quanto ao seu objeto como de império, de gestão e de expediente; quanto ao seu regramento em vinculados e discricionários.

Vejamos cada classe:

- atos administrativos gerais ou regulamentares são aqueles expedidos sem destinatários determinados, com finalidade normativa, alcançando todos os sujeitos que se encontrem na mesma situação de fato abrangida por seus preceitos. São atos de comando abstrato e impessoal, semelhante ao da lei e, por isso mesmo, revogáveis a qualquer tempo pela Administração, mas inatacáveis pela via judicial, a não ser pelo questionamento da constitucionalidade. Somente quando os preceitos abstratos dos atos gerais são convertidos pela Administração em providências concretas e específicas é que se tornam impugnáveis por quem se sentir lesado pela atuação administrativa. Quando de efeitos externos, os atos gerais dependem da publicação no órgão oficial para entrar em vigor e produzir efeitos jurídicos.

- atos administrativos individuais ou especiais são todos aqueles que se dirigem a destinatários certos, criando-lhes uma situação jurídica particular. O mesmo ato pode abranger um ou vários sujeitos, desde que sejam individualizados. Os atos individuais de efeitos internos admitem comunicação direta para o início de sua operatividade, não dependendo, portanto, de publicação como nos de efeitos externos. Os atos administrativos individuais, via de regra, geram direitos subjetivos para seus destinatários, como também lhes criam encargos administrativos pessoais. Quando geram direitos adquiridos tornam-se irrevogáveis (Enunciado da Súmula 473 do STF). Nos demais casos podem ser revogados ou modificados conforme exija o interesse público, desde que a Administração indenize o prejudicado, se for o caso. A anulação pode ser tanto pela via administrativa como pela judicial (comum – ação ordinária – ou especial – mandado de segurança e ação popular).

- atos administrativos internos são os destinados a produzir efeitos nas repartições e, por isso mesmo, incidem, normalmente, sobre os órgãos e agentes da Administração que os expediram. São atos de operatividade caseira, que não produzem efeitos em relação a estranhos. Conforme a exigência do serviço público, os atos internos podem ser gerais ou especiais, normativos, ordinatórios, punitivos e de outras espécies. Não dependem da publicação no órgão oficial, bastando a cientificação direta aos destinatários. Os atos individuais, quando praticados nos seus estritos limites, não geram direitos subjetivos para os destinatários, logo, podem ser revogados ou modificados a qualquer tempo, ao talante da Administração. Por outro lado, sujeitam-se a revisão hierárquica e ao controle do Poder Judiciário.

- atos administrativos externos (mais propriamente de efeitos externos) são todos aqueles que alcançam os administrados e, em certos casos, os próprios servidores, provendo sobre direitos, obrigações, negócios ou conduta perante a Administração. Tais atos só entram em vigor depois da publicação no órgão oficial.

- atos de império ou de autoridade são todos aqueles que a Administração pratica usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes impõe atendimento obrigatório. Tais atos podem ser gerais ou individuais, de efeitos internos ou externos, mas sempre serão unilaterais, expressando a vontade onipotente do Estado e seu poder de coerção. São, normalmente, atos revogáveis a critério da Administração que os expediu.

- atos de gestão são os que a Administração pratica sem usar de sua supremacia sobre os destinatários. Não exigem coerção, são atos de administração sobre bens e serviços públicos, bem como negociais com particulares. Nem sempre são atos administrativos típicos, principalmente quando bilaterais, de alienação, oneração ou aquisição de bens, que se igualam aos de Direito Privado, apenas antecedidos de formalidades administrativas para sua realização. Os atos de gestão são vinculantes e geram direitos subjetivos e permanecem imodificáveis pela Administração, salvo quando precários por sua própria natureza.

- atos de expediente são aqueles que se destinam a dar andamento aos processos que tramitam pelas repartições públicas, preparando-os para decisão de mérito a ser proferida pela autoridade competente. Não possuem caráter vinculante e não necessitam de forma especial, podendo ser praticados por servidores subalternos.

- atos vinculados ou regrados são aqueles para os quais a lei estabelece requisitos e condições para sua realização. Neles, as imposições legais absorvem quase por completo a liberdade do administrador, uma vez que a ação fica adstrita aos pressupostos estabelecidos pela norma legal para a validade da atividade administrativa. O não atendimento de qualquer requisito compromete a eficácia do ato praticado, tornando-o passível de anulação. Cabe ressaltar que mesmo nos atos vinculados, o administrador terá de decidir sobre e conveniência e oportunidade de sua prática para atingir o bem comum., contudo, a liberdade do administrador é reduzida e balizada pela lei ou regulamento. É defeso ao administrador desatender a norma que regulamenta a prática do ato. A Administração deve motivar os atos vinculados para evidenciar a conformação de sua prática com as evidências e requisitos legais que constituem pressupostos de sua existência e validade. O Poder Judiciário pode rever os atos vinculados em todos os seus aspectos, porque em qualquer deles poderá revelar-se a infringência dos preceitos legais ou regulamentares que condicionam sua prática.

- atos discricionários são aqueles que a Administração pode praticar com liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu destinatário, de sua conveniência, de sua oportunidade e do modo de realização. A rigor, deve-se falar em poder discricionário, uma vez que a liberdade administrativa reside na maneira e nas condições que o administrador reputa mais conveniente para o interesse público. Vale distinguir o ato discricionário do ato arbitrário, haja vista que o último é praticado ao arrepio da lei, enquanto o primeiro, embora conceda ao administrador uma margem de escolha, é previsto pela norma regulamentadora. A discricionariedade administrativa encontra fundamento e justificativa na complexidade e variedade de situações que o Poder Público tem que solucionar a cada passo e para as quais a lei, por mais casuística que fosse, não poderia prever todas as soluções, ou, pelo menos, a mais vantajosa para o caso concreto. A prática de um ato discricionário exige que a lei ou a norma administrativa confira explicita ou implicitamente tal prerrogativa ao administrador e lhe assinale os limites de liberdade e opção na escolha dos critérios postos à sua disposição. O fim legal sempre vem expresso em lei ou é subentendido e a atividade do administrador é colimada ao bem comum. Assim, somente são discricionários os meios e os modos de administrar, nunca os fins a atingir. O ato resultante do poder discricionário da Administração não pode prescindir por certos requisitos, tais como competência legal de quem o pratica, a forma prescrita em lei ou regulamento e o fim indicado no texto legal em que o administrador se apóia. Registre-se que a responsabilização pela prática de atos discricionários não é menor nem maior do que aquela resultante dos atos vinculados.

Os atos administrativos também podem ser classificados seguindo outros critérios. Vejamos:

a) Quanto à formação do ato:

- simples: resulta da formação da manifestação de vontade de um órgão, unipessoal ou colegiado;

- complexo: depende da conjugação de vontades de mais de um órgão administrativo. Distingue-se do procedimento administrativo onde são praticados diversos atos intermediários e autônomos para a obtenção de um ato final e principal. O ato complexo só se aperfeiçoa com a integração da vontade final da Administração e, a partir desse momento, pode ser atacado pela via administrativa ou judicial;

- composto: resulta da vontade de um órgão, mas depende da verificação por parte de outro para se tornar exeqüível, ou seja, depende de ratificação posterior;

b) Quanto ao conteúdo:

- constitutivo: cria uma nova situação jurídica individual para seus destinatários;

- extintivo (desconstitutivo): põe termo a situações jurídicas individuais;

- declaratório: visa preservar direitos, reconhecer situações pré-existes ou possibilitar seu exercício;

- alienativo: opera a transferência de bens ou direitos de um titular a outro. Via de regra, depende de autorização legislativa;

- modificativo: tem por finalidade alterar situações pré-existentes, sem suprimir direitos ou obrigações;

- abdicativo: é aquele pelo qual o titular abre mão de um direito. A particularidade desse ato é seu caráter incondicionável e irretratável. Todo ato abdicativo depende de autorização legislativa, por exceder da conduta ordinária do administrador;

c) Quanto à eficácia:

- válido: é o que provém da autoridade competente e contém todos os requisitos necessários à sua eficácia. O ato válido, porém, pode ainda não ser exeqüível por estar pendente condição suspensiva ou termo não verificado;

- nulo: é o que nasce afetado de vício insanável por ausência ou defeito substancial em seus elementos constitutivos u no procedimento formativo. A nulidade pode ser explícita ou virtual (quando decorre da violação de princípios específicos do direito público). Em qualquer caso, o ato é ilegítimo ou ilegal e não produz efeito válido entre as partes. A nulidade deve ser reconhecida e proclamada pela Administração ou pelo Poder Judiciário, não sendo permitido ao particular negar exeqüibilidade ao ato administrativo. A declaração de nulidade é ex tunc (retroativa), só se admitindo exceção aos terceiros de boa-fé. A Lei 9.784/99 admite a convalidação do ato administrativo. Hely Lopes Meirelles não admite o ato administrativo anulável pela impossibilidade de preponderar o interesse privado sobre o público e não ser admissível a manutenção de atos ilegais. A doutrina admite a conversão ou sanatória de ato administrativo imprestável para um determinado negócio jurídico, mas aproveitável e, outro, para o qual tem os necessários requisitos legais;

- inexistente: é o que apenas tem aparência de manifestação regular da Administração, mas não chega a se aperfeiçoar como ato administrativo (ex. o ato praticado por usurpador de função pública);

d) Quanto à exeqüibilidade:

- perfeito: aquele que reúne todos os elementos necessários para a sua operatividade, apresentado-se apto e disponível para produzir seus regulares efeitos;

- imperfeito: é o que se apresenta incompleto à sua formação ou carente de um ato complementar para se tornar exeqüível;

- pendente: embora perfeito, não produz seus efeitos por não ter sido verificado termo ou condição de que depende sua exeqüibilidade;

- consumado: produziu todos os seus efeitos, tornando-se, por isso, irretratável ou imodificável por lhe faltar objeto;

e) Quanto à sua retratabilidade:

- irrevogável: é aquele que se tornou insuscetível de revogação por ter produzido seus efeitos ou gerado direito subjetivo para o beneficiário ou, ainda, por resultar de coisa julgada administrativa;

- revogável: a Administração somente pode invalidá-lo por motivo de conveniência, oportunidade ou justiça (mérito administrativo), com efeitos ex nunc;

- suspensível: é aquele que a Administração pode fazer cessar os seus efeitos, em determinadas circunstâncias ou por certo tempo, embora mantendo o ato, para oportuna restauração de sua operatividade. Em geral, a suspensão cabe à própria Administração, mas, por exceção, em mandado de segurança e em certas ações é admissível a suspensão pelo Poder Judiciário;

f) Quanto ao modo de execução:

- autoexecutório: traz a possibilidade de execução pela Administração sem a intervenção de ordem judicial;

- não autoexecutório: depende de pronunciamento judicial para produzir os efeitos finais;

g) Quanto ao objetivo visado pela Administração:

- principal: encerra a manifestação de vontade final da Administração, podendo ser simples ou complexo ou, ainda, resultante do procedimento administrativo;

- complementar: é o que aprova ou ratifica o ato principal, para dar-lhe exeqüibilidade. Atua como requisito do ato principal;

- intermediário (preparatório): é o que concorre para a formação de um ato principal e final. Sempre será autônomo em relação aos demais e ao ato final, razão pela qual pode ser impugnado ou invalidado isoladamente, no decorrer do procedimento administrativo;

- ato-condição: é o que se antepõe a outro para permitir sua realização. Destina-se a remover obstáculo à prática de certas atividades públicas ou particulares, para as quais se exige a satisfação prévia de determinados requisitos. O ato-condição é sempre um ato-meio para a realização de um ato-fim;

- de jurisdição: contém decisão sobre matéria controvertida.

h) Quanto aos efeitos:

- constitutivo: é aquele pelo qual a Administração cria, modifica ou suprime um direito do administrado ou seus servidores. Ao mesmo tempo que gera direitos subjetivos para uma parte, constitue obrigação para outra;

- desconstitutivo: é aquele que desfaz uma situação jurídica pré-existente, geralmente vem precedido de um processo administrativo;

- de constatação: é aquele pelo qual a Administração verifica e proclama uma situação fática ou jurídica ocorrente. Tais atos vinculam a Administração que os expede, mas não modificam, por si sós, a situação constatada.

Continua....

Fonte: Direito Administrativo Brasileiro. Hely Lopes Meirelles.

Atos Administrativos - I

A máquina administrativa não é estática, ao revés, é um ser pulsante que necessita estar em constante movimento para a manutenção do Estado. Para isso, tal como o particular, é necessário que sejam praticados atos – unilaterais ou não – no entanto, sempre com o mesmo fim, qual seja, satisfazer o interesse público.

A Administração Pública realiza sua função executiva por meio de atos jurídicos que recebem a denominação especial de atos administrativos.

O conceito de ato administrativo é fundamentalmente o mesmo do ato jurídico, do qual se diferencia como uma categoria informada pela finalidade pública. Assim, ato administrativo (unilateral) é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria. O ato formado pela vontade única da Administração é o ato administrativo típico, porquanto os atos bilaterais constituem os contratos administrativos.

Do conceito de ato administrativo é possível se extrair a distinção entre ele o fato administrativo, o qual é uma atividade pública material em cumprimento a uma decisão administrativa, portanto, desprovida de conteúdo de direito. Diante disso, o fato administrativo só interessa de modo reflexo ao Direito, em razão das conseqüências jurídicas que sua prática pode acarretar à Administração e aos administrados.

Tal qual o ato jurídico, a formação do ato administrativo demanda a presença de determinados requisitos que compõem sua infraestrutura, qualquer que seja sua modalidade. Os pressupostos são: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. Sem a convergência desses elementos o ato não se aperfeiçoa e, consequentemente, não terá validade. Conquanto não sejam pressupostos do ato administrativo, concorrem para sua formação e validade o mérito administrativo e o procedimento administrativo.

A competência administrativa é o poder atribuído ao agente público para o desempenho específico de suas funções. Resulta da lei e é por ela delimitada. O ato praticado por agente incompetente ou realizado além do limite cominado à autoridade é inválido. Por ser um requisito de ordem pública, é intransferível e improrrogável pela vontade dos interessados, contudo, pode ser avocada e delegada, de acordo com as normas reguladoras da Administração.

A finalidade que se exige do ato administrativo constitui o objetivo de interesse público a atingir e é elemento vinculado de todo ato administrativo. É aquela que a lei indica explícita ou implicitamente, de modo que não cabe ao administrador, ainda que visando o interesse público, escolher uma ou outra, bem como substituir aquela indicada pela norma. A alteração de finalidade caracteriza desvio de poder e dá ensejo à invalidação do ato.

Em princípio, todo ato administrativo é formal e a não observância desse requisito afeta sua própria existência. Toda forma estabelecida para o ato é substancial e, via de regra, de ser escrita, muito embora existam atos exteriorizados em ordens verbais e sinais convencionais. As exceções somente são admitidas em casos de urgência e transitoriedade, bem como quando o assunto for irrelevante para a Administração. A revogação ou a modificação do ato deve obedecer à mesma forma do ato originário, uma vez que o elemento formal é vinculado tanto para sua formação, quanto para o desfazimento ou alteração. A forma, visualizada como o revestimento material do ato, não se confunde com o procedimento, entendido como o conjunto de operações exigidas para a perfeição do ato administrativo.

O motivo (ou causa) é a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza a realização do ato administrativo. Ele pode vir expresso em lei – hipótese em que será elemento vinculado – ou deixado a critério do administrador – será discricionário quanto à sua existência e valoração. A motivação difere do motivo, pois é a exposição ou a indicação por escrito dos fatos e fundamentos jurídicos do ato. Em regra, a motivação é obrigatória, seja na atuação vinculada ou discricionária, exceto quando a lei a dispensar ou se a natureza do ato for incompatível. Assim, fica o agente obrigado a justificar a existência do motivo, sem o quê o ato será inválido ou invalidável por ausência de motivação. O agente, mesmo que a norma não exigida motivação, fica vinculado aos motivos aduzidos, sujeitando-se a demonstrar a efetiva ocorrência.

O objeto do ato administrativo é o seu conteúdo, através do qual a Administração manifesta seu poder e sua vontade ou atesta situações pré-existentes. Nos atos discricionários, o objeto fica na dependência da escolha do Poder Público, constituindo essa liberdade opcional o mérito do ato administrativo. Diante disso, não se pode, em tal elemento, substituir o critério da Administração pelo pronunciamento do Poder Judiciário, sob pena de interferência no mérito administrativo.

A fim de se evitar interferências na conduta administrativa, como pode ser identificado o mérito administrativo? Ele consubstancia-se na valoração dos motivos e na escolha do objeto do ato. Neste caso, a Administração está autorizada a decidir sobre a conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar. Em contraposição, existem os atos vinculados, nos quais toda atuação do administrador se resume no atendimento das imposições legais. Cabe registrar que, em qualquer espécie de ato administrativo, serão sempre elementos vinculados: competência, finalidade e forma. Entretanto, em se tratando de ato discricionário, a Administração pode livremente decidir a respeito do motivo e objeto, sem que haja interferência do Poder Judiciário (salvo quando há desvio ou excesso de poder).

O mérito administrativo possui sentido próprio e diverso do mérito processual, abrangendo apenas elementos não vinculados do ato, ou seja, aqueles que admitem valoração da eficiência, oportunidade, conveniência e justiça. Mesmo no exercício do poder discricionário, o ato administrativo pode ser revisto ou anulado pelo Poder Judiciário, desde que o mérito administrativo acolha qualquer ilegalidade resultante de abuso ou desvio de poder.

Diferenciando-se do ato administrativo, o procedimento administrativo é a sucessão ordenada de operações que propiciam a formação de um ato final objetivado pela Administração. Constitui-se de atos intermediários, preparatórios e autônomos, mas sempre interligados, que se conjugam para dar conteúdo e forma ao ato principal e final colimado pelo Poder Público. A preterição de atos preparatórios ou sua realização em desconformidade com a norma disciplinadora do procedimento podem acarretar na nulidade do ato final, desde que se trate de operações essenciais ou de requisitos de legalidade do ato principal. Em face do conceito, não se confunde o procedimento administrativo com o ato administrativo complexo, nem com o composto (os quais serão objeto de análise posterior).

Os atos administrativos carregam determinados atributos para distingui-los dos atos jurídicos: presunção de legitimidade, imperatividade e autoexecutoriedade.

Independentemente da norma legal que o estabeleça, o ato administrativo nasce com a presunção de legitimidade, característica essa que decorre do princípio da legalidade da Administração. Ademais, a presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos responde a exigências de celeridade e segurança das atividades do Poder Público. Assim, os atos administrativos são tidos e havidos como verdadeiros até prova em contrário. Portanto, o ônus da prova de invalidade do ato administrativo, qualquer que seja ela, é daquele que a invoca. Até sua anulação, o ato administrativo terá plena eficácia (idoneidade que se reconhece ao ato para produzir seus efeitos específicos).

Desde que se completa o procedimento formativo, o ato adquire existência legal, tornando-se eficaz e vinculativo para a Administração que o expediu enquanto no for revogado, estando, portanto, apto a produzir seus efeitos finais. Contudo, o ato administrativo pode não ser exeqüível por lhe faltara verificação de uma condição suspensiva, a chegada de um termo ou, ainda, a prática de um ato complementar. A eficácia distingue-se da exeqüibilidade, pois a primeira é a aptidão para atuar, ao passo que a segunda é a disponibilidade do ato para produzir imediatamente seus efeitos finais. A eficácia é um consectário da existência do ato válido, enquanto a exeqüibilidade é uma condição de operatividade do ato perfeito. A eficácia é um minus em relação à exeqüibilidade. O ato administrativo perfeito não é o que está apenas acabado (eficaz), mas sim completo (exeqüível), pela ocorrência de todas as condições de sua operatividade.

A imperatividade é o atributo do ato administrativo que impõe a coercibilidade para seu cumprimento ou execução. Não está presente em todos os atos, pois alguns deles a dispensam, por desnecessário à sua operatividade. Decorre da existência do ato administrativo, não dependendo da sua declaração de validade ou invalidade. Todo ato dotado de imperatividade deve ser cumprido ou atendido enquanto não for revogado ou anulado.

A autoexecutoriedade consiste na possibilidade que certos atos administrativos ensejam a imediata e direta execução pela própria Administração, independentemente de ordem judicial. Atua pela utilização, por parte do administrador, dos chamados meios diretos de coerção administrativa, de modo a tornar possível obter, por coação absoluta, a própria prestação exigida do administrado, ou, na sua impossibilidade, outra equivalente. As prestações tipicamente administrativas, principalmente as decorrentes da utilização do poder de polícia, podem ser exigidas e executadas imediata e diretamente pela Administração, sem intervenção de ordem judicial.

Em que pese o disposto no artigo 5º, inciso LV da Constituição Federal, que assegura o contraditório e a ampla defesa, não foi banido o jus imperium da Administração Pública, nem a possibilidade cautelar do adiantamento da eficácia de medida administrativa. O pedido cominatório previsto no artigo 287 do Código de Processo Civil é uma faculdade conferida ao Poder Público, sem qualquer caráter obrigatório, mesmo porque a lei federal não poderá impor ao Governador estadual ou municipal formas de procedimento administrativo, o que violaria a autonomia destes entes federados.

Continua....

Fonte: Direito Administrativo Brasileiro. Hely Lopes Meirelles.