Bens públicos são todos os bens que pertencem às pessoas jurídicas de Direito Público, isto é, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, respectivas autarquias e fundações de Direito Público, bem como os que, embora não pertencentes a tais pessoas, estejam afetados à prestação de um serviço público.
O conjunto de bens públicos forma o “domínio público”, que inclui tanto os bens imóveis como móveis.
Todos os bens que estiverem sujeitos ao mesmo regime público deverão ser havidos como bens públicos. Bens particulares quando afetados a uma atividade pública (enquanto o estiverem) ficam submissos ao mesmo regime jurídico de propriedade pública, logo, têm que estar incluídos no conceito de bem público.
Quanto à destinação, os bens, como resulta do artigo 99 do Código Civil, classificam-se em: a) de uso comum – são os destinados ao uso indistinto de todos, como os mares, ruas etc.; b) de uso especial – são os afetados a um serviço ou estabelecimento público, como as repartições públicas, ou está à disposição dos administrados um serviço público, como as universidades, museus etc.; dominicais (dominiais) – são os próprios do Estado como objeto de direito real, não aplicados nem ao uso comum, nem ao uso especial, tais os terrenos ou terras em geral, sobre os quais tem senhoria, à moda de qualquer proprietário, ou que, do mesmo modo, lhe assistam em conta do direito pessoal. São considerados dominicais os bens das pessoas da Administração indireta que tenham estrutura de direito privado, salvo se a lei dispuser em sentido contrário.
Afetação é a preposição de um bem a um dado destino categorial de uso comum ou especial, assim como desafetação é sua retirada do referido destino. Os bens dominicais são bens não afetados a qualquer destino público.
A afetação por uso comum tanto pode provir do destino natural do bem, quanto por lei ou por ato administrativo que determine a aplicação de um bem dominical ou de uso especial ao uso público.
Já, a desafetação dos bens de uso comum, isto é, seu trespasse para o uso especial ou a sua conversão em bens meramente dominicais, depende de lei ou de ato do Executivo praticado na conformidade dela.
A desafetação de bem de uso especial, trespassando-se para a classe dos dominicais, depende de lei ou de ato do próprio Executivo. O que não pode fazer sem autorização legislativa é desativar o próprio serviço instituído por lei e que nele se prestava. Também um fato da natureza pode determinar a passagem de um bem do uso especial para a categoria dominical.
Os bens públicos marcam-se pelas seguintes categorias de regime: a) inalienabilidade ou alienabilidade nos termos da lei – os de uso comum ou especial não são alienáveis enquanto conservarem tal qualificação, isto é, enquanto afetados a tais destinos. O fato de um bem estar na categoria de dominical não significa, entretanto, que só por isto seja alienável ao alvedrio da Administração, pois o Código Civil, no artigo 101 dispõe que “os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei”; b) impenhorabilidade; c) imprescritibilidade – quer-se com esta expressão significar que os bens públicos, sejam de que categoria forem, não são suscetíveis de usucapião.
Quanto à natureza física os bens públicos assim se classificam: a) bens de domínio hídrico (águas correntes, águas dormentes, potenciais de energia hidráulica); b) bens do domínio terrestre (do solo; do subsolo).
Os lagos e lagoas situados e cercados por um só prédio particular e que não forem alimentados por águas correntes públicas não são bens públicos. São também águas públicas, mas já agora como bens públicos dominicais, quaisquer águas que, não respondendo às características indicadas, estejam, contudo, sitas em terras públicas.
Os rios públicos são federais quando situadas em terras federais ou quando banhem mais de um Estado, ou quando sirvam de limite a outros países ou quando se estendam ou provenham de território estrangeiro. Os demais rios públicos são estaduais.
Os lagos e lagoas públicos serão federais quando situados em terras federais, ou quando banhem mais de um Estado ou sirvam de limite com território estrangeiro. Serão estaduais nos demais casos.
Terras devolutas são as terras públicas não aplicadas ao uso comum ou ao uso especial. Pode-se definir terras devolutas como sendo as que, dada a origem pública da propriedade fundiária no Brasil, pertencem ao Estado – sem estarem aplicadas a qualquer uso público – porque nem foram trespassadas do Poder Público aos particulares, ou, se o foram, caíram em comisso, nem se integraram no domínio privado por algum título reconhecido como legítimo.
As terras devolutas são bens públicos dominicais. Com exceção das terras devolutas sitas na faixa de fronteira pertencem à União, as demais, que não hajam sido trespassadas aos Municípios, são de propriedade dos Estados.
Terrenos de marinha são as faixas de fronteira ao mar numa largura de 33 metros contados da linha do preamar médio de 1831 para o interior do continente, bem como as que se encontram à margem dos rios e lagoas que sofram a influência das marés, até onde esta se faça sentir, e mais as que contornam ilhas situadas em zonas sujeitas a esta mesma influência.
Tais terrenos pertencem à União e se constituem em bens públicos dominicais. Não devem ser confundidos com praias, que são bens públicos federais de uso comum e que também pertencem à União.
Terrenos reservados (terrenos marginais, ribeirinhos) são bens públicos constituídos pelas faixas de terra à margem dos rios públicos livres a influência das marés numa extensão de 15 metros, contados da linha média das enchentes ordinária.
São de propriedade da União quando marginais de águas doces sitas em terras de domínio federal ou das que banhem mais de um Estado, sirvam de limite com outros países ou, ainda, se estendam a território estrangeiro ou dele provenham. Por seguirem o destino dos rios, são de propriedade dos Estados quando não forem marginais de rios federais.
Terrenos acrescidos são os que, por aluvião ou por avulsão, se incorporam aos terrenos de marinha aos terrenos marginais, aquém do ponto a que chega ao preamar médio ou do ponto médio das enchentes ordinárias, respectivamente, bem como a parte do álveo que se descobrir por afastamento das águas. São bens dominicais se não estiverem destinados ao uso comum e sua propriedade assiste à entidade pública titular do terreno a que aderiram, salvo se, por algum motivo legítimo, estiverem em propriedade privada.
As ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países pertencem à União. As outras ilhas fluviais e lacustres pertencem aos Estados. Também pertencem à União as ilhas oceânicas e as costeiras, salvo se contiverem sedes de Municípios, quando, então, serão municipais. Neste caso, serão da União apenas as áreas afetadas a serviço público federal ou entidade ambiental federal. As ilhas públicas são bens dominicais, salvo quando se lhe estiver dado outro destino.
Pertencem ao domínio público, no subsolo, as cavidades subterrâneas e as jazidas minerais do subsolo. De resto, tais jazidas também são de domínio público quando sitas no próprio solo. Tais bens são dominicais e pertencem à União.
Os bens públicos adquirem-se pelas mesmas formas previstas no Direito Privado e mais por formas específicas de Direito Público, como a desapropriação ou a determinação legal.
É sabido que os bens de uso comum são abertos à livre utilização de todos. Para esta utilização comum, ordinária e correspondente à própria destinação que têm prescinde-se de qualquer ato administrativo que o faculte ou do dever de comunicar previamente à autoridade a intenção de utilizá-los. Tal aquiescência também é prescindível se o uso, embora não seja o inerente à sua destinação principal, específica, incluir-se entre as destinações secundárias neles comportadas e, demais disto, não for de molde a determinar sobrecarga do bem ou transtorno à igualitária e concorrente utilização dos demais. Dependendo do que as leis estabeleçam, o uso comum pode ser gratuito ou remunerado.
Além do uso comum dos bens de uso comum, isto é, deste uso livre, podem ocorrer hipóteses em que alguém necessite ou pretenda deles fazer usos especiais, ou seja, que se afastem de suas características, por implicarem sobrecarga do bem, transtorno ou impedimento para a concorrente e igualitária utilização de terceiros ou ainda por demandarem até mesmo o desfrute de uma exclusividade no uso sobre parte do bem.
Em tais situações, ora será dispensável a prévia manifestação administrativa concordante (autorização de uso ou permissão), ora será necessário dar prévia ciência ou permissão de que se pretende fazer determinada utilização de um certo bem público de uso comum, para que o Poder Público possa vetá-la, se for o caso. Nestes casos não mais se estará ante o uso comum, mas ante aos usos especiais.
Autorização de uso de bem público é o ato unilateral pelo qual a autoridade administrativa faculta o uso do bem público para utilização episódica de curta duração.
Quando o uso do bem, comportado em suas destinações secundárias, compatível, portanto, com sua destinação principal e até mesmo propiciando uma serventia para a coletividade, implicar ocupação de parte dele com caráter de exclusividade em relação ao uso propiciado pela sobredita ocupação. É o caso de quiosques, bancas de jornais ou utilização da calçada para colocação de mesas diante de bares ou restaurantes. Nestas hipóteses a sobredita utilização depende de permissão de uso de bem público.
Permissão de uso de bem público é ato unilateral, precário e discricionário quanto à decisão de outorga, pelo qual se faculta a alguém o uso de um bem público. Sempre que possível, será outorgada mediante licitação ou, no mínimo, com obediência a procedimento em que se assegure tratamento isonômico aos administrados.
Quando da utilização do bem de uso comum for anormal, por excluí-lo, embora transitória e episodicamente, de suas destinações próprias, em vista de proporcionar, ocasionalmente, um uso comportado pelas características físicas do bem, mas diverso de suas destinações. É o que ocorre quando há fechamento de vias públicas para realização de corridas, com a temporária exclusão explícita de utilização pelos demais usuários. Para utilizações deste gênero é necessária autorização administrativa.
Como os bens de uso especial são aqueles onde estão instaladas repartições públicas, compreende-se que, como regra, o uso que as pessoas podem deles fazer é o que corresponda às condições de prestação do serviço ali sediado.
A concessão de uso de bem público é o contrato administrativo pelo qual a Administração trespassa a alguém o uso de um bem público para uma finalidade específica. Se o Poder Público, instado por conveniências administrativas, pretender rescindi-la antes do termo estipulado, terá de indenizar o concessionário.
A utilização por particulares, em caráter exclusivo, de bens dominicais pode resultar de diferentes atos jurídicos. A saber: locação, arrendamento, comodato, permissão de uso, concessão de uso, concessão de direito real de uso, concessão de uso especial, autorização de uso e enfiteuse.
Concessão de direito real de uso é o contrato pelo qual a Administração transfere, por tempo certo ou por prazo determinado, como direito real resolúvel, o uso remunerado ou gratuito de terreno público para que seja utilizado com fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social.
Salvo por reserva contratual, o direito por ela instaurado é transmissível por ato inter vivos ou mortis causa, como os demais direitos sobre coisas alheias.
De acordo com as características atribuídas pelo Decreto-Lei n.º 271, o direito de superfície ganhou fisionomia específica, que sobressai seu caráter contratual e resolúvel, se o concessionário distrair o bem da destinação contratualmente estabelecida ou descumprir cláusula resolutória do ajuste.
É permitida a concessão do uso de espaço aéreo sobre a superfície de terrenos públicos ou particulares, tomada em projeção vertical. A concessão de uso especial para fins de moradia.
De acordo com a Emenda n.º 32, quem até 30 de junho de 2001, haja possuído como seu, por cinco anos ininterruptos e sem oposição, imóvel público urbano de até 250 m², utilizando-o para sua moradia, tem direito à concessão de uso especial, desde que não seja proprietário ou concessionário de outro imóvel urbano ou rural. Contudo, se a ocupação acarretar risco de vida ou à saúde dos ocupantes o Poder Público assegurará o direito em questão em outro imóvel e, se o imóvel for de uso comum do povo, destinado a projeto de urbanização, de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental e proteção dos ecossistemas naturais, reservado à construção de represas e obras congêneres, ou situado em via de comunicação, é facultado ao Poder Público assegurar dito direito em outro imóvel.
Caso se trate de área de mais de 250 m², ocupada como moradia de população de baixa renda, onde não for possível identificar por possuidor os terrenos ocupados, a concessão de uso especial será conferida de forma coletiva, atribuindo-se a cada qual fração ideal igual e que não poderá ser superior a 250 m².
O possuidor para fins de contar o prazo de cinco anos exigidos pode acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam contínuas.
O título recongnitivo do direito à concessão de uso especial para fins de moradia é gratuito e será obtido pela via administrativa ou pela via judicial, mediante sentença, se a Administração se omitir ou recusar e servirá para efeito de registro no cartório de registro de imóveis.
A autorização de uso pode ser conferida pela Administração a quem, até 30 de junho de 2001, possuir como seu, em área urbana, imóvel público de até 250 m², utilizando-o para fins comerciais.
A enfiteuse (aforamento) de bens federais pode ser definida como o direito real sobre coisa alheia que confere a alguém, perpetuamente, os poderes inerentes ao domínio, com obrigação de pagar ao dono da coisa uma renda anual e a de conservar-lhe a substância.
Enfiteuse só se confere sobre imóveis, e, em rigor, ao conceito formulado seria preciso acrescentar que a renda é certa e invariável e que o direito real em apreço é transferível, onerosa ou gratuitamente, desde que seja dado aviso ao senhorio, isto é, ao titular da propriedade. No caso de venda ou dação em pagamento, este tem direito à preferência para consolidar o domínio em seu favor. Não se valendo dela, faz jus ao laudêmio, que é uma porcentagem fixa (5%) sobre o valor da transferência.
O proprietário da coisa denomina-se senhorio e seu domínio é chamado direto. O beneficiário do direito real denomina-se foreiro ou enfiteuta e seus direitos sobre a coisa são designados como domínio útil. A renda que anualmente pagará ao senhorio chama-se foro, cânon ou pensão, e corresponde a 0,6% do valor do domínio pelo do imóvel; se por três anos consecutivos ou quatro intercalados deixar de pagá-la sofre o comisso, isto é, a perda do aforamento, consolidando-se o domínio pleno em favor do proprietário.
Fonte: Curso de Direito Administrativo. Celso Antônio Bandeira de Mello.
