O conceito de despesa pública acatado pela quase totalidade dos doutrinadores é aquele fornecido por Aliomar Baleeiro, segundo o qual a despesa pública pode significar duas coisas: “em primeiro lugar, designa o conjunto dos dispêndios do Estado ou de outra pessoa de Direito Público, para o funcionamento dos serviços públicos”. Pode, também, significar “a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou do agente público competente, dento de uma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do governo”.
No primeiro sentido, a despesa pública e parte do orçamento, representando, portanto, a distribuição e emprego das receitas para cumprimento das diversas atribuições da Administração. No segundo sentido, é a utilização, pelo agente público competente, de recursos financeiros previstos na dotação orçamentária para atendimento de determinada obrigação a cargo da Administração, mediante a observância da técnica da Ciência da Administração, o que envolve prévio empenho da verba respectiva.
O importante é ressaltar que a despesa pública há de corresponder, invariavelmente, a um dispêndio relacionado com uma finalidade de interesse público.
O volume das despesas públicas, em última análise, resulta sempre de uma decisão política, porque a formulação do elenco das necessidades de uma sociedade, a serem feitas pelo serviço público, é matéria que se insere no âmbito da atuação do poder político. A este cabe a formulação da Política Governamental, na qual está prevista a realização dos objetivos nacionais imediatos, objetivos esses eleitos em conformidade com as idéias políticas, religiosas, sociais, filosóficas do momento, a fim de que o plano de ação governamental tenha legitimidade perante a sociedade.
No setor público, primeiramente, elegem-se as prioridades da ação governamental para depois se estudar os meios de obtenção de recursos financeiros necessários ao atingimento das metas politicamente estabelecidas. As despesas públicas, vinculadas a essas metas estabelecidas, são aprovadas pelo Parlamento, passando a integrar o orçamento anual, cuja execução se dá com observância de normas constitucionais e legais pertinentes. Por isso, o exame das despesas consignadas (dotações orçamentárias) permitirá identificar o programa de governo e, por conseguinte, possibilitará revelar, com clareza, em proveito de que grupos sociais e regiões, ou para solução de que problemas e necessidades funcionará o aparelhamento estatal.
As despesas ordinárias são as que constituem, normalmente, a rotina dos serviços públicos que são renovados anualmente, isto é, a cada orçamento. As extraordinárias seriam aquelas destinadas a atender a serviços de caráter esporádico, oriundos de conjunturas excepcionais e que, por isso mesmo, não se renovam todos os anos.
Há autores que classificam as despesas em produtivas, reprodutivas e improdutivas. As primeiras limitam-se a criar a atuação estatal (atividade policial, atividade jurisdicional). As segundas são as que representam aumento da capacidade produtora do país (construção de escolas, estradas, etc.). Já as improdutivas corresponderiam às despesas inúteis.
Outra classificação é a que leva em conta a competência constitucional de cada entidade política: federal, estadual e municipal. Tal critério, entre nós, é falho, pois existem matérias de competência comum das três esferas políticas, como também aquelas de competência concorrente, além do fato de, na prática, imperar a sobreposição de serviços públicos.
Existe, ainda, a chamada classificação econômica. Dentro dessa classificação, temos a despesa-compra e a despesa-transferência. A primeira é aquela realizada para compra de produtos e serviços. A segunda é aquela que não corresponde à aplicação governamental direta, limitando-se a criar rendimentos para os indivíduos sem qualquer contraprestação destes (juros da dívida pública, pensões, subvenções sem encargos).
Finalmente, existe o critério legal de classificação. A Lei n.º 4.320/64 classifica das despesas em correntes e de capital. As despesas correntes abrangem as de custeio, que correspondem às dotações orçamentárias para manutenção dos serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis e as transferências correntes, que correspondem às dotações para despesas sem contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender a manifestação de outras entidades de direito privado. As despesas de capital abrangem: os investimentos, que correspondem entre outros, às dotações para planejamento e execução de obras; as inversões financeiras, que são conforme às dotações para aquisição de imóveis, constituição ou aumento de capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, e transferência de capital, que são correlatas às dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação em bens ou serviços, como as dotações para amortização da dívida.
Em face do texto constitucional, nenhuma despesa pode ser realizada sem previsão orçamentária. A abertura de crédito suplementar ou especial depende de autorização legislativa e indicação dos recursos correspondentes. O inciso VI do artigo 167 da Constituição Federal veda a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.
Sendo a despesa faces da mesma moeda, integrando o orçamento ao lado da receita, deve manter posição de equilíbrio em relação a esta última. Ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento constitui ato de improbidade administrativa.
Os procedimentos legais estão previstos na Lei n.º 4.320/64. Estados e Municípios podem elaborar as leis de execução orçamentária, desde que respeitem as normas gerais contidas na citada lei federal, que tem natureza de lei complementar do ponto de vista material.
A primeira providência para efetuar uma despesa é seu prévio empenho, que significa que o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente de implemento de condição. O empenho, por si só, não cria obrigação de pagar, podendo ser cancelado ou anulado unilateralmente. O empenho limita-se a diminuir do determinado item orçamentário a quantia necessária ao pagamento do débito, o que permitirá à unidade orçamentária (agrupamento de serviços com dotações próprias) o acompanhamento constante da execução orçamentária, não só evitando anulações por falta de verba, como também possibilitando o reforço oportuno de determinada dotação, antes do vencimento da dívida. Materializa-se pela emissão da “nota de empenho”.
A segunda etapa da realização de uma despesa é sua liquidação, que consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. Da mesma forma que o empenho, a liquidação nada cria, limitando-se a tornar líquida e certa a obrigação preexistente.
A terceira etapa é a ordem de pagamento, que outra coisa não é senão o despacho da autoridade competente determinando o pagamento da despesa. Finalmente, temos a etapa do pagamento que, uma vez efetivado em decorrência de regular liquidação da despesa e por ordem da autoridade competente, extingue a obrigação de pagar.
Esgotados os recursos orçamentários, não está o Executivo obrigado a solicitar abertura de crédito adicional suplementar para atendimento dos precatórios. Nessas hipóteses, cabe à Administração demonstrar perante o órgão judiciário competente a impossibilidade de cumprir a decisão judicial. De fato, se a entidade devedora não tem como indicar os recursos correspondentes para a abertura de crédito adicional, não pode ela ser compelida a fazer o impossível. Nenhuma lei pode exigir mais do que o permitido pelo ordenamento jurídico, da mesma forma que nenhuma ordem judicial pode conduzir a um beco sem saída – Teoria da Impossibilidade Material.
Os créditos extraordinários destinam-se a atender despesas imprevisíveis e urgentes, como em caso de guerra, comoção interna ou calamidade pública, nos termos do artigo 41, inciso III da Lei n.º 4.320/64. Não se pode confundir relevância e urgência, requisitos de edição da medida provisória, com os pressupostos constitucionais para abertura do crédito extraordinário, que além da urgência e relevância, reclama a imprevisibilidade do evento causador da despesa.
Receitas Públicas
Receita pública é o ingresso de dinheiro aos cofres do Estado para o atendimento de suas finalidades. Mantendo, de um lado, o processo de obtenção de lucros pela venda de deus bens e serviços, de outro lado, o Estado acentuou a sua força coercitiva para retirar dos particulares uma parcela de suas riquezas, expressa em dinheiro, sem qualquer contraprestação. O dinheiro obtido por esse último processo denomina-se tributo.
Para Alberto Deodato, receita pública é o capital arrecadado, coercitivamente, do povo, tomando por empréstimo ou produzido pela renda dos seus bens ou pela sua atividade, que o Estado dispõe para fazer face às despesas públicas.
O importante é deixar claro que o conceito de receita pública não se confunde com o de entrada. Todo ingresso aos cofres públicos caracteriza uma entrada. Contudo, nem todo ingresso corresponde a uma receita pública. Realmente, existem ingressos que representam meras “entradas de caixa”, como cauções, fianças, depósitos recolhidos ao Tesouro, empréstimos contraídos pelo poder público, que são representativos de entradas provisórias que deve ser, oportunamente, devolvidas.
Assim, de acordo com Aliomar Baleeiro, receita pública é a entrada que, integrando-se ao patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo.
Receitas públicas extraordinárias são aquelas auferidas em caráter excepcional e temporário, em função de determinada conjuntura. Entre nós, a União pode lançar mão do empréstimo compulsório.
As receitas ordinárias são aquelas que ingressam com regularidade, por meio do normal desenvolvimento da atividade financeira do Estado. Constituem fonte regular e permanente de recursos financeiros necessários ao atendimento das despesas públicas.
Quanto à origem, a receita pode ser classificada em originária e derivada. A primeira é aquela que advém da exploração, pelo Estado, da atividade econômica. A segunda é caracterizada pelo constrangimento legal para sua arrecadação, são os tributos, as penas pecuniárias e as reparações de guerra.
Jèze baseou sua classificação na divisão dos serviços públicos em quatro grupos: a) os serviços administrativos de interesse geral, que provocam despesa, mas não produzem quaisquer receitas, correspondem aos impostos; b) serviços administrativos de interesse geral, mas que aproveitam mais a alguns, havendo tributação especial, dizem respeito às taxas; c) serviços industriais e comerciais de fim financeiros em regime de livre concorrência referem-se aos preços; d) explorações comerciais ou industriais destinadas à obtenção do maior proveito fiscal possível em regime de monopólio correspondem ao tipo híbrido, preço-imposto.
Seligman, por sua vez, classificou as receitas segundo a vantagem auferida pelo Poder Público: a) preços quase-privados: vantagem particular como consideração exclusiva ao lado do interesse público acidental; b) preços públicos: vantagem particular menor, mas preponderante, ao lado de interesse público de alguma importância; c) taxas: vantagem particular mensurável associada a interesse público ainda mais importante; d) contribuições especiais: alguma vantagem particular consorciada com interesse público preponderante; e) impostos: interesse público em consideração exclusiva e vantagem particular apenas acidental.
O artigo 11 da Lei n.º 4.320/64 classifica a receita por categorias econômicas em: receitas correntes e receitas de capital. Por força do princípio da unidade de tesouraria, previsto no artigo 56 da citada lei, todo ingresso de dinheiro deve ser centralizado no tesouro público e contabilizado ou como receita corrente ou como receita de capital.
Pode-se dizer, em sua generalidade, que as receitas correntes abarcam as despesas correntes do poder impositivo do Estado (tributos em geral), bem como aquelas decorrentes da exploração de seu patrimônio e as resultantes de exploração de atividades econômicas (comércio, indústria, agropecuária e serviços).
As receitas de capital, por sua vez, compreendem: as provenientes de realização dos recursos financeiros oriundos da constituição de dívidas; as oriundas de conversão em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado destinados a atender a despesas de capital e, ainda, o superávit do orçamento corrente.
Receitas originárias são aquelas que resultam da atuação do Estado, sob o regime de direito privado, na exploração de atividade econômica. Sua característica fundamental é a percepção pelo Estado absolutamente despido do caráter coercitivo próprio, porque atua sob regime de direito privado, como uma empresa na busca do lucro.
As receitas originárias advém da exploração do patrimônio mobiliário, imobiliário e das receitas industriais e comerciais. Portanto, quanto às fontes, classificam-se em patrimoniais e industriais.
A taxa, como espécie tributária que é, tem sua cobrança inteiramente submetida ao regime de direito público, mais precisamente ao regime tributário. É uma obrigação ex lege, só pode ser exigida dos particulares em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição.
Preço público é sinônimo de tarifa ou simplesmente preço que nada mais é do que a contraprestação paga pelos serviços pedidos ao Estado ou pelos bens por ele vendidos e que constitui sua receita originária. Verifica-se, pois, que para haver preço é necessário um contrato, que é o acordo de vontades que tem por fim criar, modificar ou extinguir um direito.
Marco Aurélio Greco propõe um critério distintivo, fundado no regime jurídico de atuação estatal. Segundo esse critério, o pressuposto da exigibilidade da taxa é a atuação estatal consistente na execução de serviço público, enquanto o pressuposto do preço é a atuação estatal voltada para a satisfação do interesse público secundário, que de rigor jurídico não configura serviço público.
A atuação estatal no tocante às atividades essenciais e indelegáveis do Estado, só pode ser desenvolvida pelo regime de direito público. No caso, teremos serviço público do ponto material e formal, e, por conseguinte, taxa.
Na hipótese de atuação estatal referente às atividades não essenciais do Estado, inexistindo lei de entidade política competente, que torne obrigatória a estrutura de utilização do serviço, o legislador pode dar ao pagamento a estrutura de taxa ou de tarifa; no segundo caso, não haverá serviço público, desenvolvendo o poder público sua atividade como um particular, hipótese em que pode transferir a execução desse serviço a concessionário, que passará a cobrar diretamente do usuário do serviço a respectiva tarifa. Em havendo obrigatoriedade de utilização de determinado serviço, significa que aquele serviço, por decisão política, foi encampado como de interesse público, impondo-se a observância do regime público, dando origem à taxa.
O Código Tributário Nacional, em seu artigo 3º, conceitua o tributo como sendo “toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”. Portanto, toda prestação pecuniária obrigatória que não seja a multa, resultante de lei, e que é cobrada com observância do princípio da legalidade, configura tributo, a mais importante receita do Estado. Integram, também, o quadro de receitas derivadas, as multas e penalidade pecuniárias aplicadas por autoridades administrativas ou judiciais.
Já se tornou tradição entre nós a Constituição, após outorgar competência tributária privativa para cada uma das entidades políticas, prever o mecanismo de participação de uma entidade no produto de arrecadação de impostos de outra entidade. Esse critério visa, antes de mais nada, assegurar recursos financeiros suficientes e adequados às entidades regionais (Estados) e locais (Municípios) para o desempenho de suas atribuições constitucionais.
A Constituição Federal, sob a denominação “Repartição de Receitas Tributárias”, estabeleceu três modalidades diferentes de participação dos Estados, Distrito Federal e Municípios na receita tributária da União e dos Estados: a) participação direta dos Estados, Distrito Federal e Municípios no produto de arrecadação de imposto de competência impositiva da União; b) participação no produto de impostos de receita partilhada; c) participação em fundos.
A primeira modalidade está prevista nos artigos 157 inciso I e 158, inciso I da Carta Magna. As parcelas do imposto sobre a renda retidas na fonte, a qualquer título, por essas entidades e autarquias ou fundações lhes pertence, incorporando-se, desde logo, às respectivas receitas correntes.
A segunda modalidade consiste na participação do produto de impostos de receita partilhada (artigos 157, inciso II, 158, incisos II, III, IV e 159, inciso III da Constituição Federal). O imposto, ao ser criado, já pertence a mais de uma pessoa política, nos exatos limites constitucionais fixados. Nunca pertence integralmente ao titular da competência impositiva que institui, fiscaliza e arrecada o imposto, devendo devolver o quantum respectivo às entidades participantes, porque a elas pertence por expressa determinação constitucional.
A terceira modalidade corresponde à percepção, pelas entidades políticas beneficiadas, de determinadas importâncias dos fundos formamos por quarenta e sete por cento dos produtos de arrecadação do imposto sobre a renda e do imposto sobre produtos industrializados, consoante previsão do artigo 159 da Constituição Federal. Ao creditar aos Estados, Distrito Federal e Municípios as parcelas dos respectivos Fundos de Participação a União compensa dos valores repassados o produto da arrecadação feita nos termos do artigo 157, inciso I e artigo 158, inciso I da Carta Maior. Nenhuma entidade política poderá ser beneficiada com parcela superior a vinte por cento do produto de arrecadação do IPI, bem como os Estados devem repassar aos Municípios vinte e cinco por cento do receberam a esse título por meio dos mesmos critérios previstos no parágrafo único do artigo 158 da Constituição Federal.
A multa administrativa, também, compõe o quadro de receitas públicas. É sanção pecuniária aplicada pela Administração aos administrados em geral, em casos de infração ou inobservância da ordem legal, aí compreendidas as disposições regulamentares e de organização dos serviços e bens públicos. Como todo ato punitivo, depende de prévia cominação em lei ou contrato, cabendo sua imposição, exclusivamente, à autoridade competente.
A chamada compensação financeira, pela primeira vez, veio prevista na Constituição Federal que, em seu artigo 20, § 1º, prescreve: “é assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração do petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração”.
A compensação financeira pela utilização de recursos hídricos, para fins de geração de energia elétrica, é de 6% sobre o valor da energia produzida, a ser paga pelos concessionários de serviço de energia elétrica aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, em cujos territórios se localizarem as instalações destinadas à produção de energia elétrica, ou que tenham áreas invadidas por águas do respectivo reservatório.
A compensação financeira pela exploração dos recursos minerais, para fins de aproveitamento econômico, devida pelos detentores de direitos minerários, é de até 3% sobre o valor do faturamento líquido resultante da venda do produto mineral, obtido após a última etapa do processo de beneficiamento adotado e antes de uma transformação industrial.
A Petrobrás e suas subsidiárias são obrigadas a pagar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios compensação financeira correspondente a 5% sobre o valor do óleo bruto, do xisto betuminoso e do gás natural extraído dos seus respectivos territórios, onde se fixar a lavra do petróleo ou se localizarem instalações marítimas ou terrestres de embarque ou desembarque de óleo bruto ou gás natural. O mesmo percentual é devido nas hipóteses de explorações feitas na plataforma continental ou nos lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres pertencentes àquelas entidades políticas.
Importante ressaltar que o artigo 8º da Lei n.º 7.990/89 veda aos beneficiários das compensações financeiras a aplicação dos respectivos recursos no pagamento de dívidas e no quadro permanente de pessoal. Não se trata de vinculação de recursos, mas de restrição de sua forma de utilização. O artigo 9º estabelece a obrigatoriedade de os Estados transferirem aos Municípios 25% da parcela da compensação financeira a que fazem jus.
Não se pode conceber a compensação financeira como um tributo se ele envolve, necessariamente, contraprestação de bens pertencentes à União (recursos hídricos ou minerais), pois entre ela e os concessionários não há uma relação de poder a legitimar a imposição tributária.
Assim, não basta a prestação pecuniária compulsória, que não constitua sanção de ato ilícito, para classificar determinado ingresso de dinheiro como tributo. E mais, é preciso que estejam presentes todos os elementos ou aspectos do fato gerador. No caso, em relação aos diversos órgãos da União, despidos de personalidade jurídica, destinatários dessa compensação financeira, sequer poderia existir o sujeito ativo do tributo.
A compensação financeira classifica-se como receita corrente, surge como sucedâneo da participação do resultado da exploração de recursos naturais. Pode-se acrescentar que essa receita, em relação às entidades políticas não titulares de recursos naturais, tem uma natureza contraprestacional.
Dentro do quadro geral de receita pública traçado pela Lei n.º 4.320/64, a compensação financeira é incluída na categoria de receitas correntes, classificando-se como receita patrimonial em relação aos órgãos da União. Assim é possível, por meio do critério da exclusão, classificar a compensação financeira recebida pelos entes federados na categoria “outras receitas correntes”.
Fonte: Direito Financeiro e Tributário. Kiyoshi Harada.
