Administração Pública, direta, indireta ou fundacional, assujeita-se a controles internos e externos. Interno é o controle exercido por órgãos da própria Administração, isto é, integrantes do aparelho do Poder Executivo. Externo é o efetuado por órgãos alheios à Administração.
Cumpre consignar que qualquer pessoa pode suscitar o controle da Administração para que seja sancionado o agente que haja incidido em abuso de autoridade. Tal possibilidade está contemplada na Lei n.º 4.898/65, que regula o direito de representação e o processo de responsabilidade administrativa, civil e penal, nos casos de abuso de autoridade. Para fazê-lo, o interessado procederá mediante petição dirigida à autoridade superior que tiver competência para aplicar, à autoridade civil ou militar culpada, a respectiva sanção e/ou ao órgão do Ministério Público que tiver competência para iniciar processo-crime contra a autoridade culpada.
De transcendente importância é a Lei n.º 8.429/92, a qual arrola uma cópia de comportamentos qualificados como de improbidade administrativa, cuja prática assujeita o agente, de fora parte sanções penais, civis ou administrativas, contempladas na legislação competente, uma série de conseqüências gravosas, previstas em seu artigo 12, tais de: ressarcimento integral do dano, se houver; perda da função pública; suspensão dos direitos políticos; multa civil e proibição, por tempo determinado, de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoal jurídica da qual seja sócio majoritário.
A lei classificou tais atos de improbidade administrativa em três categorias: a) atos de improbidade que importam enriquecimento ilícito; b) atos de improbidade que causam prejuízo ao erário; c) atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração Pública.
Para efeitos da Lei n.º 8.429/92, considera-se agente público, na conformidade com seu artigo 2º, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades arroladas em seu artigo 1º.
Consoante do próprio texto constitucional (artigo 74), a Administração – de resto, tal como os Poderes Legislativo e Judiciário – deverá manter um sistema integrado de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas prevista no plano plurianual, a execução dos programas e do orçamento; de comprovar a legalidade e avaliar resultados quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial; de exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União, e de apoiar o controle externo.
Na conformidade com o Decreto-lei n.º 200/67 (artigo 25), o controle será abrangente dos aspectos administrativo, orçamentário, patrimonial e financeiro, tendo por principais objetivos assegurar, em cada Ministério, a observância da legislação e dos programas do Governo, coordenar as atividades dos órgãos e harmonizá-las com os demais Ministérios, avaliar a atuação dos órgãos supervisionados, fiscalizar a aplicação dos recursos públicos e sua economicidade.
O controle externo compreende o controle parlamentar direto, o controle exercido pelo Tribunal de Contas (órgão auxiliar do Legislativo nessa matéria) e o controle jurisdicional.
De acordo com o inciso X do artigo 49 da Constituição Federal, entre os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional incluem-se os de fiscalizar e controlar, diretamente ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da Administração indireta. Este dispositivo está regulamentado pela Lei n.º 7.295/84.
Nos termos do inciso V do artigo 49 da Constituição Federal, ao Congresso Nacional compete sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem o poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa.
Consoante prescreve o artigo 50 da Constituição Federal, a Câmara dos Deputados e o Senado, ou qualquer de suas Comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando em crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada. De fora parte estas informações pessoais, outras, por escrito, podem ser exigidas pela Mesa da Câmara ou do Senado, e seu tempestivo desatendimento ou a prestação de informação falsa acarretarão a mesma sanção.
Uma vez Constituídas as Comissões Parlamentares de Inquérito – criadas pela Câmara ou pelo Senado, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo – estas terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, e suas conclusões, se for o caso, serão encaminhadas ao Ministério Público para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.
Sobremais, há numerosos casos especificamente previstos na Constituição em que o Poder Legislativo interfere, necessariamente, para controlar a atividade administrativa.
Conforme consta dos incisos III a IX do artigo 52 da Constituição Federal, alguns poderes controladores são privativos do Senado.
É, ainda, da alçada do Congresso Nacional, de acordo com o inciso IX do artigo 49 da Constituição Federal, julgar, anualmente, as contras prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo. Se ditas contas não forem apresentadas dentro de 60 dias após a abertura da sessão legislativa, a Câmara dos Deputados proceder-lhes-á à tomada.
Cumpre assinalar que, segundo consta dos artigos 85 e 86 da Constituição, se ao Presidente da República for irrogada a prática de crime de responsabilidade, denunciada por qualquer cidadão, autoridade ou parlamentar, e a Câmara dos Deputados, por dois terços de seus membros, acolher tal acusação, o Senado julgá-lo-á, suspendendo, imediatamente de suas funções tão logo instaure o processo. Se condená-lo, destituí-lo-á do cargo, procedendo ao denominado impeachment.
Dispõe o artigo 70 da Constituição Federal que ao Congresso Nacional compete fiscalizar o controle externo da Administração direta e indireta, exercendo fiscalização contábil, financeira, orçamentária, patrimonial e operacional, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncias de receitas, para o quê contará com o auxílio do Tribunal de Contas da União.
A Corte de Contas órgão cujo poder de administração própria é análogo ao dos Tribunais, é integrado por nove membros, denominados Ministros. São requisitos para investidura nestes cargos ter mais de 35 e menos de 65 anos de idade, idoneidade moral e reputação ilibada, dispor de notórios conhecimentos de administração pública e contar com mais de dez anos de exercício de função ou efetiva atividade profissional exigente da espécie de conhecimentos referidos. Aos titulares destes cargos são conferidas ou irrogadas as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça. Portanto, gozam de vitaliciedade.
Um terço de seus membros é nomeado pelo Presidente da República, sob aprovação do Senado, dentre os nomes constantes de lista tríplice composta pelo próprio Tribunal e integrada por auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, escolhidos na conformidade de critérios de antiguidade e merecimento; os dois terços restantes são designados pelo Congresso Nacional.
Ao Tribunal de Contas assiste apreciar e emitir parecer prévio sobre as contas anuais do Presidente da República, dentro em 60 dias de seu recebimento, para encaminhá-las ao julgamento do Congresso Nacional.
Desde a Lei Complementar n.º 64/90, a conseqüência da rejeição, pelo Congresso, das contas do Chefe do Poder Executivo é a inelegibilidade deste para as eleições que se realizarem nos cinco anos seguintes à decisão. O questionamento judicial da rejeição, entretanto, suspende, enquanto pendente, a conseqüência aludida.
Nos termos do artigo 71, inciso II da Constituição Federal, compete ao Tribunal de Contas julgar as contas dos administradores (da Administração direta, indireta e fundacional) e dos demais responsáveis por dinheiros e valores públicos, bem como daqueles que derem causa a extravio, perda ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário; apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos admissão de pessoal nas entidades referidas, ressalvadas apenas as nomeações para cargo em comissão, bem como as concessões de aposentadoria, reforma e pensões, salvo melhorias posteriores que não afetem o fundamento legal do ato concessivo; realizar por iniciativa própria, ou da Câmara, do Senado, de Comissão Técnica ou de Inquérito destas, inspeções e auditorias nas unidades administrativas de quaisquer dos Poderes e nas entidades da Administração direta, indireta ou fundacional; fiscalizar as contas nacionais das empresa supranacionais cujo capital da União, direta ou indiretamente, participe, nos termos do tratado constitutivo; prestar ao Congresso Nacional, a qualquer de suas Casas ou Comissões, as informações sobre fiscalizações, inspeções e auditorias realizadas; aplicar, em caso de ilegalidade de despesas ou contas, as sanções previstas em lei, sendo que suas decisões de imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.
Cabe ao Tribunal de Contas assinalar prazo para que seja sanada ilegalidade que se verifique no comportamento dos órgãos controlados e, caso não atendido tempestivamente, sustar o ato impugnado, comunicando tal decisão à Câmara e ao Senado. Se de contrato se tratar, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso, o qual, de imediato, solicitará ao Executivo as medidas cabíveis. Caso um ou outro, dentro de noventa dias, não tome as providências previstas, o próprio Tribunal deliberará a respeito.
Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades ao Tribunal de Contas.
Sendo certo que a legalidade não foi concebida para compor o organograma da Administração ou para exibir uma aparência de modernidade das instituições jurídico-administrativas de um país, mas, precisamente, para resguardar as pessoas contra os malefícios que lhes adviriam se inexistissem limitações à Administração, cumpre sacar pelo menos a mais óbvia das conclusões – qual seja: a de reconhecer proteção jurisdicional a quem seja agravado por ação ou omissão ilegal do Poder Público sempre que isto ocorra.
Dessarte, é imperioso reconhecer que existe direito à proteção judicial toda vez que a ruptura da legalidade cause ao administrado um agravo pessoal do qual estaria livre se fosse mantida íntegra a ordem jurídica, ou lhe seja subtraída uma vantagem a que acederia ou a que se propõe nos termos da lei a aceder e que pessoalmente desfrutaria ou faria jus a disputá-la se não houvesse ruptura da legalidade, nada importando que a ilegalidade argüida alcance a um ou a um conjunto de indivíduos afetados, por se encontrarem na mesma situação objetiva e abstrata.
Dentre as medidas judiciais intentáveis para correção da conduta administrativa, afora as comuns ao Direito Privado, como as defesa ou reintegração de posse ou as ações ordinárias de indenização e as cautelares em geral, existem algumas específicas para enfrentar atos ou omissões de autoridade pública. São elas: o habeas corpus, o mandado de segurança – individual ou coletivo –, o habeas data, o mandado de injunção, a ação popular, a ação civil pública e a ação direta de inconstitucionalidade, por ação ou omissão.
A ação popular contemplada no inciso LXXIII do artigo 5º da Constituição Federal é o instrumento deferido a qualquer cidadão para anular atos lesivos ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, ou à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Está regulada na Lei n.º 4.717/65.
A ação popular é, talvez, a única providência judicial realmente temida pelos administradores, porquanto, nos termos do artigo 11 da referida lei, se a ação for julgada procedente, vindo a ser decretada a invalidade do ato impugnado, a sentença condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua prática e os beneficiários dele.
A ação civil pública – a que alude o artigo 129, inciso III da Constituição Federal, reportado à competência do Ministério Público para promovê-la – é um instrumento utilizável, cautelarmente, para evitar danos ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético, turístico ou paisagístico, ou, então, para promover a responsabilidade de quem haja causado lesão a estes mesmos bens.
Pode ser proposta não apenas pelo Ministério Público, mas também, consoante estabelece a Lei n.º 7.347/85, pela União, pelos Estados, pelo Municípios, por autarquias e sociedades de economia mista, empresas públicas, fundações, bem como pelas associações constituídas há pelo menos um ano e que tenha entre suas finalidades institucionais a de proteger os interesses jurídicos referidos. A estes legitimados a Lei n.º 11.448/2007 acresceu a Defensoria Pública.
Fonte: Curso de Direito Administrativo. Celso Antônio Bandeira de Mello.
