Desapropriação I

À luz do direito positivo brasileiro, desapropriação se define como o procedimento através do qual o Poder Público, fundando em necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja alguém de um bem certo, normalmente adquirido para si, em caráter originário, mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro, salvo no caso de certo imóveis urbanos ou rurais, em que, por estarem em desacordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a indenização será feita em títulos da dívida pública, resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado o seu valor real.

Há, pois, dois tipos desapropriação no direito brasileiro. Em um deles a indenização é prévia, justa e em dinheiro. O outro é o que se efetua através de pagamento em títulos especiais da dívida pública resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, ocorrendo em duas hipóteses:

a) na desapropriação efetuada em nome da política urbana, logo, de competência apenas do Município. Incide apenas sobre imóveis sitos em área para a qual haja lei municipal específica autorizando exigir dos proprietários, nos termos do Estatuto da Cidade, que lhes promovam adequada utilização. Se persistirem em não fazê-lo, é cabível a desapropriação por títulos. Entretanto, só terá lugar depois de adotadas, infrutiferamente e nesta ordem, as seguintes medidas: i) imposição do parcelamento do solo ou edificação compulsória; ii) tributação to imposto territorial ou predial progressivo no tempo. Os títulos da dívida pública para pagá-la devem ter sua emissão previamente aprovada pelo Senado Federal e o prazo de resgate para o expropriado será de dez anos, assegurados o valor real da indenização e os juros legais;

b) na desapropriação realizável para fins de reforma agrária, nos termos dos artigos 184 e 185 da Constituição Federal. Só a União é competente para realizá-la e incidirá sobre imóveis que não estejam cumprindo sua função social.

Pela previsão do artigo 185 da Constituição Federal não são suscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária as pequenas e médias propriedades rurais e a propriedade produtiva.

São desapropriáveis para fins de reforma agrária mediante pagamento em títulos apenas os latifúndios improdutivos e, mesmo que não configurem latifúndios, as propriedades improdutivas, quando seu proprietário possuir mais de uma. As benfeitorias úteis e necessárias, entretanto, serão pagas em dinheiro.

A Lei n.º 8629/93 regulamenta os dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária. Estatui-se o que há de ser entendido como “propriedade produtiva”, noção, esta, dependente tanto o grau de aproveitamento da terra – igual ou superior a uma relação porcentual de 80% entre a área efetivamente utilizável e a área aproveitável total – quanto da eficiência em sua exploração, que terá de ser de 100%.

A indenização devida ao expropriado, a teor do artigo 184 da Constituição Federal, terá de ser justa e prévia. Entende-se como justa, segundo caracterização feita no artigo 12 da Lei n.º 8629/93, aquela que reflita o preço atual de mercado do imóvel em sua totalidade, aí incluídas as terras e acessões naturais, matas e florestas e as benfeitorias indenizáveis. O pagamento será feito mediante títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até 20 anos, a partir do segundo ano de sua emissão, com ressalva das benfeitorias necessárias e úteis, que serão indenizadas em dinheiro.

Efetuada a desapropriação, o órgão expropriante disporá de três anos, a partir do registro do título translativo de domínio, para destinar a área aos beneficiários da reforma agrária, o que será feito pela outorga de títulos de domínio ou de concessão de uso, negociáveis por dez anos. Não podem ser beneficiários os que já tenham sido alguma vez e os proprietários rurais, ressalvadas certas exceções constantes do artigo 20 da Lei n.º 8629/93, bem como os que exerçam função pública, autárquica ou em órgão paraestatal e os que se acham investidos em função parafiscal.

A Lei Complementar n.º 76/93 estabelece o procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo judicial da desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária. De acordo com ela, a desapropriação deverá ser proposta dentro de dois anos contados da publicação do decreto expropriatório, o qual deverá instruir a petição inicial, juntamente com certidões atualizadas de domínio e de ônus real do imóvel, documento cadastral dele e laudo de vistoria e avaliação administrativa, com descrição do imóvel, especificação das benfeitorias, culturas, pastos, cobertura florestal e semoventes, discriminação dos valores da terra nua e benfeitorias e comprovante de lançamento de títulos da dívida agrária correspondentes ao valor ofertado para pagamento da terra nua. Em 48 horas, no máximo, o Juiz autorizará o depósito correspondente ao preço oferecido e, uma vez efetuado, mandará, no mesmo prazo, imitir o autor na posse do imóvel. A contestação da ação (15 dias), não poderá apreciar o interesse social declarado. Se for o caso, o Juiz determinará a realização de prova pericial, que será concluída em tempo não superior a 60 dias, contados do compromisso do perito. Havendo acordo sobre o preço, este será homologado judicialmente; caso contrário, o Juiz proferirá sentença durante a audiência de julgamento ou nos 30 dias subseqüentes. No julgamento dos recursos, não haverá revisor. Registre-se que a referida proibição de questionar o interesse social da desapropriação não é absoluta, pois, caso seja objetivamente demonstrado a inocorrência deste motivo, ficará evidente a carência de fundamento no qual a desapropriação teria de se embasar para ser válida.

O fundamento político da desapropriação é a supremacia do interesse coletivo sobre do individual, quando incompatíveis. O fundamento jurídico teórico consiste na tradução dentro do ordenamento dos princípios políticos acolhidos no sistema – corresponde à idéia do domínio emitente de que dispõe o Estado sobre todos os bens existentes em seu território.

Diz-se originária a forma de aquisição da propriedade quando a causa que atribui a propriedade a alguém não se vincula a qualquer título anterior, isto é, não procede, não deriva, de título precedente, portanto, não é dependente de outro. É causa autônoma, bastante, por si mesma, para gerar, por força própria, o título constitutivo da propriedade.

Dizer-se que a desapropriação é forma originária de aquisição de propriedade significa que ela é, por si mesma, suficiente para instaurar a propriedade em favor do Poder Público, independentemente de qualquer vinculação com o título jurídico do anterior proprietário.

Se o Poder Público desapropriar um bem e indenizar, erroneamente, quem não for seu legítimo proprietário, nem por isso invalida a expropriação e se obriga a realização de novo processo expropriatório. A propriedade estará, de qualquer forma, adquirida pelo Poder Público.

Uma vez efetuada a desapropriação, os ônus reais que incidam sobre o imóvel extinguem-se desde logo. O Poder Público adquire o bem limpo, livre de quaisquer gravames reais que sobre ele pudessem pesar.

Os terceiros titulares de direitos reais de garantia sobre o imóvel desapropriados têm seus direitos sub-rogados no preço, isto é, passam a estar garantidos pelo valor pago a título de indenização na desapropriação. Os terceiros titulares de direitos obrigacionais relacionados com o bem expropriado só poderão encontrar satisfação para suas pretensões jurídicas através de ação direta, e não na ação expropriatória.

Os requisitos e condições que autorizam a desapropriação são os previstos no artigo 5º, inciso XXIV da Constituição Federal: necessidade pública, utilidade pública ou interesse social; pagamento de indenização, prévia, justa e em dinheiro, no caso de desapropriação comum e, em títulos especiais da dívida pública quando se tratar de desapropriação para a política urbana ou para reforma agrária, nos termos dos artigos 182 e 184 da Carta Magna. As hipóteses de desapropriação são taxativas. Quaisquer dos entes federados podem desapropriar sob os três fundamentos, salvo no caso de reforma agrária, cuja competência é exclusiva da União.

O prazo de caducidade da declaração de utilidade pública para desapropriação realizada com fundamento em necessidade ou utilidade pública é de cinco anos e, na hipótese de interesse social, a declaração caduca em dois anos.

É competente para legislar sobre desapropriação unicamente a União, com base no artigo 22, inciso II da Constituição Federal. A declaração de utilidade pública ou interesse social pode ser realizada por todos os entes federados e, excepcionalmente, pela Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL.

Podem promover a desapropriação, isto é, praticar os atos concretos para efetuá-la, além dos entes federados, as autarquias, os estabelecimentos de caráter público em geral ou que exerçam funções delegadas do Poder Público, os concessionários de serviço, quando autorizados por lei ou contrato e os consórcios de direito público.

Podem ser objeto de desapropriação tudo aquilo que seja objeto de propriedade. Isto é, todo bem imóvel ou móvel, corpóreo ou incorpóreo, pode ser desapropriado. Portanto, também se desapropriam direitos em geral. Dinheiro estrangeiro e moedas raras podem ser desapropriados.

Bens públicos podem ser desapropriados nas seguintes condições e forma: a União poderá desapropriar bens dos Estados, Municípios e Territórios; os Estados e Territórios poderão desapropriar bens de Municípios. Há necessidade de autorização legislativa do poder expropriante para que se realizem tais desapropriações.

Municípios, Distrito Federal, Territórios e Estados não podem sem prévia autorização, expedida por decreto do Presidente da República, expropriar ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e empresas cujo funcionamento dependa de autorização do Governo Federal e se subordine à sua fiscalização.

Em princípio, as desapropriações se fazem em favor das pessoas de Direito Público ou de pessoas de Direito Privado delegadas ou concessionárias de serviço público. Cabe, ainda, em caráter excepcional, desapropriar em favor de pessoa de Direito Privado que não reúna tais caracteres, mas que desempenhe atividade considerada de interesse público. O Supremo Tribunal Federal já reconheceu como válida desapropriação efetuada em favor da Fundação Getúlio Vargas e negou pedido de retrocessão relativo à parte de bem expropriado e não utilizado para o fim por que o foi, mas destinado à construção de hospital infantil e doação à Fundação da Casa Popular. Em suma: o necessário é que a desapropriação seja feita em favor de um interesse público.

O procedimento expropriatório divide-se em duas fases: a) fase declaratória – consubstanciada na declaração de utilidade pública; b) fase executória - corresponde às providências concretas para efetiva a manifestação de vontade consubstanciada na declaração de utilidade pública.

Esta segunda fase pode ser extrajudicial ou judicial. Extrajudicial, quando o poder expropriante e o expropriado acordam com relação ao preço e pode, por isso, concretizar-se a aquisição compulsória mediante acordo no que respeita à indenização, operando-se, então, sem intervenção do Poder Judiciário. A desapropriação judicial tem lugar quando o expropriante ingressa em Juízo com a propositura de ação expropriatória. Nesse caso, a manifestação judicial poderá ser, ainda, de dois tipos: 1) homologatória, quando o proprietário do bem aceita, em Juízo, a oferta pelo expropriante – o Juiz apenas homologa o acordo judicial; 2) contenciosa, quando o proprietário e o expropriante não acordam em relação ao preço, que terá que ser fixado pelo Juiz, após arbitramento.

Declaração de utilidade pública é o ato através do qual o Poder Público manifesta sua intenção de adquirir compulsoriamente um bem determinado e o submete ao jugo de sua força expropriatória.

São Poderes competentes para manifestar a declaração de utilidade pública tanto o Poder Legislativo, como o Poder Executivo, conforme artigos 6º e 8º do Decreto-lei n.º 3365/41. Em qualquer caso, contudo, o ato é de natureza administrativa.

Quando expedida pelo Legislativo, competente para tanto é, evidentemente, o órgão legislativo; quando expedida pelo Executivo, competentes para manifestá-la são os chefes deste Poder (Presidente, Governadores e Prefeitos) e deverão fazê-lo por meio de decreto.

Da declaração de utilidade pública devem constar: a) manifestação pública da vontade de submeter o bem à força expropriatória; b) fundamento legal em que se embasa o poder expropriante; c) destinação específica a ser dada ao bem; d) identificação do bem a ser expropriado.

São efeitos da declaração de utilidade pública: a) submeter o bem à força expropriatória do Estado; b) fixar o estado do bem, isto é, de suas condições, melhoramentos, benfeitorias existentes; c) conferir ao Poder Público o direito de penetrar no bem a fim de fazer verificações e medições, desde que as autoridades administrativas atuem com moderações e sem excesso de poder; d) dar início ao prazo de caducidade da declaração.

Como a simples declaração de utilidade pública não tem o condão de transferir a propriedade do futuro expropriado ao Estado, o proprietário do bem pode usar, gozar e dispor dele.

As benfeitorias necessárias são sempre indenizáveis, as benfeitorias voluptuárias não o serão nunca e as benfeitorias úteis serão indenizadas desde que hajam sido autorizadas pelo poder competente. Por benfeitorias devem-se entender única e exclusivamente os melhoramentos ou a conservação feita em acréscimo ao já existente.

Caducidade da declaração de utilidade pública é a perda de validade dela pelo decurso do tempo sem que o Poder Público promova atos concretos destinados a efetivá-la. A caducidade ocorre num prazo de cinco anos nas desapropriações por necessidade ou utilidade pública, e em prazo de dois anos nas desapropriações por interesse social.

A caducidade não implica definitiva extinção do poder de desapropriar o bem por ela liberado. Com efeito, a declaração de utilidade pública pode ser renovada, desde que decorrido um ano após a caducidade da última declaração.

Imissão provisória de posse é a transferência da posse do bem objeto da desapropriação para o expropriante, já no início da lide, concedida pelo Juiz, se o Poder Público declarar urgência e depositar em Juízo, em favor do proprietário, importância fixada segundo critério previsto em lei. Diz-se provisória porque não é a posse que acompanha a propriedade, a qual somente será obtida pelo expropriante mediante o pagamento da justa indenização.

A urgência para fins de imissão de posse pode ser declarada a qualquer momento depois da declaração de utilidade pública do bem e dentro de seu prazo de validade. Deve ser providenciada no prazo improrrogável de 120 dias e não pode ser interrompida ou renovada.

A imissão provisória de posse nos imóveis não regidos pelo Decreto-lei n.º 1075/70 se faz pelo depósito do valor do imóvel fixado para efeitos fiscais, isto é, para fins do IPTU. Ao expropriado é facultado levantar 80% da importância depositada e prosseguir na lide, discutindo o valor que considera realmente justo para indenizar o bem objeto de expropriação.

Os imóveis regidos pelo Decreto-lei n.º 1075/70 são os prédios residenciais urbanos habitados pelo proprietário ou por compromissário comprador com título registrado. A imissão provisória, no caso desses imóveis, obedece a procedimento diferente do previsto no Decreto-lei n.º 3365/41. A Administração deverá depositar o valor que estima adequado para efeito do depósito. Se o particular discordar da oferta, deverá impugná-la no prazo de 5 dias, contados da notificação dela. Impugnada esta, o Juiz, servindo-se, caso necessário, de perito avaliador, cujo laudo deverá ser apresentado no prazo máximo de 5 dias, fixará em 48 horas o valor provisório do imóvel. Se o valor arbitrado for o dobro do oferecido, o expropriante ficará obrigado a complementar o valor do depósito até atingir a metade do valor provisório fixado no laudo de arbitramento judicial, mas limitada esta obrigação até o valor máximo de depósito equivalente a 2300 salários-mínimos. O expropriado poderá levantar integralmente esta importância, isto é, 50% do valor arbitrado, e prosseguir na lide. Se o laudo judicial fixar valor igual ou inferior ao dobro do preço oferecido, ao expropriado será facultado levantar 80% do valor oferecido pelo Poder Público ou metade do valor fixado no arbitramento judicial, prosseguindo a lide para apuração do valor real do bem.

Na imissão provisória initio litis, há, efetivamente, uma transferência da posse do bem, que passa do proprietário ao poder expropriante, conquanto provisoriamente, por não ser a posse definitiva, isto é, aquela que acompanha a propriedade.

Já o direito de penetrar no imóvel, previsto no artigo 7º do Decreto-lei n.º 3365/41, não acarreta a transferência da posse do bem do proprietário ao expropriante. Há, tão-somente, possibilidade em favor da Administração de ingressar no prédio através de seus agentes, para fazer medições e verificações, procedidas com moderação, de modo a causar o menor incômodo e turbação ao proprietário.

Indenização justa é a que se consubstancia em importância que habilite o proprietário a adquirir outro bem perfeitamente equivalente e o exime de qualquer detrimento. Para que se assim se configure, deve incluir juros moratórios, juros compensatórios, correção monetária, honorários advocatícios e outras despesas. De acordo com o artigo 406 do Código Civil, os juros moratórios, quando não convencionados, não fixados ou quando provenientes de determinação, serão fixados segundo à taxa que estiver em vigor para a mora dos pagamentos devidos à Fazenda Nacional (atualmente, a taxa SELIC). Conforme o Enunciado n.º 70 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça, os juros moratórios contam-se a partir do trânsito em julgado da sentença condenatória. Entretanto, a Medida Provisória n.º 1901-30/99, introduziu o artigo 15-B no Decreto-lei n.º 3365/41, por força do qual os juros moratórios deverão ser contados a partir de 1º de janeiro do exercício seguinte àquele em que o pagamento deveria ser feito, nos termos do artigo 100 da Constituição Federal.

Juros compensatórios são os devidos pelo expropriante ao expropriado, a título de compensação pela perda antecipada da posse que este haja sofrido. Tais juros não estão previstos em lei, são uma construção da jurisprudência. São contados desde o momento da perda efetiva da posse até a data do pagamento da indenização, tanto no caso da desapropriação direta como na indireta, e em ambas são calculados à razão de 12% ao ano (Enunciado n.º 618 da Súmula do STF).

Cabe correção monetária do valor da indenização quando transcorra mais de um ano, contado a partir do laudo de avaliação do bem, antes do efetivo pagamento dela e o Juiz ou Tribunal podem, de ofício, determinar sua aplicação.

No valor da indenização devem ser computadas todas as despesas acarretadas diretamente por ela ao expropriado. Sendo a Fazenda condenada a pagar valor superior ao ofertado, são devidos honorários advocatícios, os quais serão calculados sobre a diferença entre o valor oferecido pelo expropriante e aquele apurado como justo na avaliação, ambos corrigidos monetariamente (Enunciado n.º 617 da Súmula do STF). Não há, contudo, na jurisprudência qualquer orientação firmada sobre o quantum percentual a ser aplicado. O Poder Executivo procurou limitar o valor dos honorários, com a redação do § 1º do artigo 27 dada pela Medida Provisória 2183-56/2001. Estabeleceu que quando se tratar de desapropriação de imóvel rural por interesse social para fins de reforma agrária no procedimento contraditório especial do rito sumário, bem como nos casos de indenização por apossamento administrativo ou desapropriação indireta, os honorários advocatícios deverão ser estabelecidos entre 0,5 e 5% da citada diferença.

Em certos casos, o proprietário de fundo de comércio deverá ser indenizado na própria ação de desapropriação, a fim de que se cumpra o requisito constitucional da justa indenização. Quando o fundo de comércio for do proprietário, o valor dele computa-se na indenização a ser paga na desapropriação. Quando, todavia, o fundo de comércio for de terceiro, seu valor não será levado em contada para fins de indenização do expropriado. Neste caso, só por ação direta o terceiro poderá pleitear do Poder Público indenização por sua perda.

O Poder Público adquirirá o bem e o particular o perderá com o pagamento da indenização. Enquanto não consumada a desapropriação, isto é, enquanto não houver condenação no valor a ser pago, o expropriante pode sempre desistir dela. Entretanto, será obrigado a indenizar o proprietário pelos prejuízos que haja causado em razão da simples declaração de utilidade pública, da propositura da ação expropriatória ou da imissão provisória que haja obtido. Cabe ao proprietário fazer a efetiva demonstração do seu prejuízo.

Desapropriação por zona é que ocorre de uma área maior que a necessária à realização de uma obra ou serviço, por abranger uma zona contígua a ela, a fim de reservá-la para ulterior desenvolvimento da obra ou revende-la, com o intuito de absorver a valorização extraordinária que receberá em decorrência da própria execução do projeto. Em qualquer caso, a declaração de utilidade pública deverá especificar a área que será utilizada na obra ou serviço para a finalidade eleita na desapropriação.

Desapropriação indireta é a designação dada ao abusivo e irregular apossamento do imóvel particular pelo Poder Público, com sua consequente integração no patrimônio público, sem obediência às formalidades e cautelas do procedimento expropriatório. Ocorrida esta, cabe ao lesado recurso às vias judiciais para ser plenamente indenizado, do mesmo modo que o seria caso o Estado houvesse procedido regularmente.

Na ação de desapropriação o controle jurisdicional cinge-se aos seguintes pontos: a) fixação do preço do justo preço; b) nulidades processuais; c) verificação se o expropriante fundou a ação expropriatória numa das hipóteses legais permissivas delas.

Na própria ação de desapropriação ou então desde a declaração de utilidade pública, antes de iniciada a ação expropriatória, pode ser contestada a validade da declaração de utilidade pública pelo proprietário do bem.

A declaração de utilidade pública deve ser predisposta à realização de uma das finalidades que ensejam o exercício do poder expropriatório. Segue o exposto que, se o proprietário puder, objetivamente e indisputavelmente, demonstrar que a declaração de utilidade pública não é um instrumento para a realização dos fins a que se preordena, mas um recurso ardiloso para atingir outro resultado, o Juiz deverá reconhecer-lhe o vício e, pois, sua invalidade.

Celso Antonio Bandeira de Mello registra que a tal apreciação pode ser feita até mesmo na ação expropriatória, pois, segundo o autor, se assim não fosse, de nada valeria ao particular demonstrar-lhe o vício posteriormente, pois, uma vez o bem integrado ao patrimônio público, ainda que indevidamente, a questão seria resolvida por perdas e danos, meio ineficiente para garantir ao proprietário despojado a proteção estabelecida no artigo 5º, inciso XXIV da Constituição Federal.

Fonte: Curso de Direito Administrativo. Celso Antônio Bandeira de Mello.