Atos Administrativos – III – Espécies

Os atos administrativos também podem ser agrupados de acordo com caracteres comuns, segundo o fim imediato a que se destinam. Nessa esteira, Hely Lopes Meirelles aponta cinco espécies de atos administrativos: normativos; ordinatórios; negociais; enunciativos; punitivos. Analisemos as características de cada uma:

- Atos normativos: são aqueles que contêm um comando geral do Poder Executivo, visando à correta aplicação da lei. O objetivo imediato é explicitar a norma legal a ser observada. Ex.: decretos, regulamentos, regimentos, resoluções, deliberações e portarias de conteúdo geral. Os atos normativos são leis em sentido material, uma vez que constituem provimentos executivos com conteúdo de lei. São atos gerais e abstratos, têm a mesma normatividade da lei e a elas se equiparam para fins de controle judicial, salvo quando de efeitos concretos, hipótese em que individualizam situações e podem ser invalidados pela via judicial comum.

Os decretos, em sentido próprio e restrito, são atos administrativos da competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo, destinados a prover situações gerais ou individuais, abstratamente previstas de modo explícito ou implícito, pela legislação. Via de regra, o decreto normativo é geral, podendo ser específico ou individual. Admite-se o decreto independente/autônomo e o regulamentar/de execução.

Os regulamentos são atos normativos que possuem vigência por decreto, para especificar o mandamento da lei ou prover situações por ela ainda não disciplinadas. Sendo autoexecutável ou não, a lei pode ser regulamentada, entretanto, no último caso, o regulamento é condição de aplicação, enquanto no primeiro é mera faculdade. O regulamento não pode contrariar a lei ou ir além de seu escopo.

As instruções normativas são atos administrativos expedidos pelos Ministros de Estado e outros órgãos superiores para a execução das leis, decretos e regulamentos.

Os regimentos são atos de atuação interna, dado que se destinam a reger o funcionamento de órgãos colegiados e de corporações legislativas. Provêm do poder hierárquico do Poder Executivo ou da capacidade de auto-organização interna das corporações legislativas e judiciárias.

As resoluções são atos administrativos normativos expedidos pelas altas autoridades do Executivo (exceto pelo Chefe, o qual só deve expedir decretos) ou pelos presidentes de Tribunais, órgãos legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matéria de sua competência específica. Por exceção, admitem-se resoluções individuais.

As deliberações são atos administrativos normativos ou decisórios, emanados de órgãos colegiados. Quando normativas, são atos gerais; quando decisórias, são atos individuais. As deliberações normativas são sempre superiores às decisórias.

- Atos ordinatórios: visam disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes. Emanam do poder hierárquico, razão pela qual podem ser expedidos por qualquer chefe de serviço aos seus subordinados, desde que o faça nos limites de sua competência. São atos de efeitos internos, contudo, geram deveres e prerrogativas para os agentes administrativos a que se dirigem. Ex.: instruções, circulares, avisos, portarias, ordens de serviço, ofícios, despachos.

Instruções são ordens escritas e gerais a respeito do modo e da forma de execução de determinado serviço público, expedidas pelo superior hierárquico com o escopo de orientar subalternos e assegurar a unidade de ação do organismo administrativo.

As circulares são ordens escritas, de caráter uniforme, expedidas a determinados funcionários ou agentes administrativos incumbidos de certo serviço ou desempenho de certas atribuições em circunstâncias especiais.

Avisos são atos emanados dos Ministros de Estado a respeito de assuntos afetos a sua pasta.

As portarias são atos administrativos internos pelos quais os chefes de órgãos, repartições ou serviços expedem determinações a cargos secundários.

Ordens de serviço são determinações especiais dirigidas aos responsáveis por obras ou serviços autorizando seu início ou contendo imposições de caráter administrativo ou especificações técnicas sobre o modo e forma de sua realização.

Os provimentos são atos administrativos internos, contendo determinações e instruções que a Corregedoria ou os tribunais expedem para regularização e uniformização dos serviços, especialmente os da Justiça, com o objetivo de evitar erros e omissões na observância da lei.

Ofícios são comunicações escritas que as autoridades fazem entre si, entre subalternos e superiores e entre Administração e particulares, em caráter especial.

Os despachos administrativos são decisões que as autoridades proferem em papéis, requerimentos e processos sujeitos à sua apreciação. Os despachos normativos são aqueles que, embora proferidos em caráter individual, a autoridade competente determina que se aplique aos casos idênticos, passando a vigorar como norma interna da Administração para as situações análogas.

- Atos negociais: são declarações de vontade da autoridade administrativa destinadas a produzir efeitos específicos (concretos) e individuais para o particular interessado. Geralmente é consubstanciado em alvará, termo ou simples despacho da autoridade competente, no qual a Administração defere a pretensão do administrado e fixa as condições para sua fruição. O ato pode ser vinculado ou discricionário, definitivo (quando se embasar em direito individual do requerente) ou precário (quando decorrer de mera liberalidade). Anula-se o ato negocial que contiver ilegalidade na sua origem ou formação; cassa-se se ocorrer ilegalidade na execução do ato; revoga-se quando sobrevier interesse público para a cessação dos efeitos. Enquadram-se como atos nessa categoria: licença, autorização, permissão, admissão, visto, aprovação, homologação, dispensa, renúncia e protocolo administrativo.

Licença é o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder Público, verificando que o interessado atendeu a todas as exigências legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou a realização de fatos materiais. Resulta de um direito subjetivo o interessado, razão pela qual a Administração não pode negá-la quando o requerente satisfaz todos os requisitos legais para sua obtenção e, uma vez expedida, traz a presunção de definitividade. Sua invalidação pode ocorrer por ilegalidade na expedição do alvará, por descumprimento do titular na execução da atividade ou por interesse público superveniente, caso em que se impõe a correspondente indenização.

Autorização é o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o Poder Público torna possível ao pretendente a realização de certa atividade, serviço ou utilização de determinados bens particulares ou públicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona à aquiescência prévia da Administração. O Poder Público decide discricionariamente sobre a conveniência ou não do atendimento da pretensão do interessado ou a cessação do ato autorizado. Não há qualquer direito subjetivo à obtenção ou continuidade da autorização, logo, a Administração pode negá-la ao seu talante, como pode cassar o alvará a qualquer momento, sem indenização alguma.

A permissão é o ato administrativo negocial, discricionário e precário, pelo qual o Poder Público faculta ao particular a execução de serviços públicos, a título gratuito ou remunerado, nas condições estabelecidas pela Administração. Difere da concessão, que é um contrato administrativo bilateral; já a autorização é ato administrativo unilateral. É admissível a permissão condicionada, ou seja, aquela em que o próprio Poder Público autolimita-se na faculdade discricionária de revogá-la a qualquer tempo, fixando em norma legal o prazo de vigência e/ou outras vantagens ao permissionário, como incentivo para a execução do serviço.

Aprovação é o ato administrativo pelo qual o Poder Público verifica a legalidade e o mérito de outro ato ou de situações e realizações materiais de seus próprios órgãos, de outras entidades ou de particulares, dependentes de seu controle, e consente sua execução ou manutenção. Pode ser prévia ou subseqüente, vinculada ou discricionária.

A admissão é o ato administrativo vinculado pelo qual o Poder Público, verificando a satisfação de todos os requisitos legais pelo particular, defere-lhe determinada situação jurídica de seu exclusivo ou predominante interesse. O direito à admissão nasce dos pressupostos legais, que são vinculantes para o próprio poder que os estabelece. A invalidação da admissão só se dará por razões de ilegalidade ou por interesse público superveniente, caso em que eventuais prejuízos devem ser compostos. A admissão administrativa não tem correlação com a admissão a emprego/cargo.

Por meio do visto o Poder Público controla outro ato da própria Administração ou do administrado, aferindo sua legitimidade formal para dar-lhe exeqüibilidade.

A homologação é o ato administrativo de controle pelo qual a autoridade superior examina a legalidade e a conveniência de ato anterior da própria Administração, de outra entidade ou de particular, para dar-lhe eficácia. O ato dependente de homologação é inoperante enquanto não a recebe.

Dispensa é o ato administrativo que exime o particular do cumprimento de determinada obrigação até então exigida por lei. É, normalmente, um ato discricionário que libera o interessado de determinada situação ou da prática de certa conduta.

Entende-se por renúncia administrativa o ato pelo qual o Poder Público extingue unilateralmente um crédito ou direito próprio, liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a Administração. A renúncia tem caráter abdicativo e, por isso, não admite condição e é irreversível.

O protocolo administrativo (e o protocolo de intenção) é o ato negocial pelo qual o Poder público acerta com o particular a realização de determinado empreendimento ou atividade ou, ainda, a abstenção de certa conduta, no interesse recíproco. É ato vinculante para todos que o subscreve. Sempre será ato biface, porque de um lado está a manifestação de vontade do Poder Público, sujeita ao Direito Administrativo e, de outro, a do particular, regida pelo Direito Privado.

- Atos enunciativos: são aqueles que, embora não contenham uma norma de atuação, nem ordenam a atividade administrativa interna ou estabeleçam uma relação negocial entre o Poder Público e o particular, enunciam uma situação existente, sem qualquer manifestação de vontade da Administração. Somente são atos administrativos em sentido formal, visto que materialmente não contêm manifestação de vontade da administração. São todos aqueles em que a Administração se limita a certificar ou atestar um fato, ou emitir uma opinião sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu enunciado. São espécies de atos enunciativos as certidões, atestados, pareceres e apostilas.

As certidões administrativas são cópias fiéis e autenticadas de atos ou fatos constantes de processo, livro ou documento, que se encontre em repartições públicas.

Atestados administrativos são atos pelos quais a Administração comprova um fato ou uma situação de que tenha conhecimento por seus órgãos competentes.

Os pareceres administrativos são manifestações de órgãos sobre assuntos submetidos à sua consideração. Tem caráter meramente informativo, não vinculando a Administração ou particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovados por ato subseqüente. Neste caso, o que subsiste como ato administrativo é o ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinatória, negocial ou punitiva. Embora contenha um enunciado opinativo, pode se de existência obrigatória no procedimento administrativo e dar ensejo à nulidade do ato final se não constar do processo respectivo. O parecer pode ser normativo (aquele que, ao ser aprovado pela autoridade competente, é convertido em norma de procedimento interno) ou técnico (provém de órgão ou agente especializados na matéria, não podendo ser contrariado por leigo ou superior hierárquico).

Apostilas são atos administrativos que enunciam ou declaram uma situação anterior criada por lei.

- Atos punitivos: contêm uma sanção imposta pela Administração àqueles que infringem disposições legais, regulamentares ou ordinatórias dos bens ou serviços públicos. Visam punir e reprimir as infrações administrativas ou a conduta irregular de servidores ou dos particulares perante a Administração. As sanções decorrentes do inadimplemento contratual são civis e caracterizam-se como atos negociais. O ato administrativo punitivo é embasado no poder de império da Administração e pode ser de atuação interna ou externa, contudo, sempre dependente da previsão legal. A Administração tem mais liberdade para apenar seus agentes em virtude do poder discricionário, enquanto para sancionar o particular encontra óbice nos direitos e garantias individuais do cidadão. O ato punitivo decorrente do ilícito administrativo é medida de autotutela da Administração, já aquele que tem por base o ilícito criminal é medida de defesa social. Os atos administrativos punitivos de atuação externa que merecem destaque são: a multa, a interdição de atividades e a destruição de coisas.

Multa administrativa é toda imposição pecuniária a que se sujeita o administrado a título de compensação pelo dano presumido da infração.

A interdição de atividade é o ato pelo qual a Administração veda a alguém a prática de atos sujeitos ao seu controle ou que incidam sobre seus bens. Deve ser precedida de processo regular e do respectivo auto, que possibilite a defesa do interessado.

Destruição de coisas é o ato sumário da Administração pelo qual se inutilizam alimentos, substâncias, objetos ou instrumentos imprestáveis ao consumo ou de uso proibido por lei. É ato típico de polícia administrativa e, em regra, urgente. Assim, dispensa processo prévio, mas exige auto de apreensão e destruição, nos quais se esclareçam os motivos da medida drástica e se identifiquem as coisas destruídas para oportuna apreciação da legalidade. A destruição de coisas importa em uso de larga margem de discricionariedade, quer quanto aos meios de apuração das infrações – processo administrativo ou meios sumários -, quer quanto à escolha da penalidade e a graduação da pena desde que conceda ao interessado a possibilidade de defesa.

Continua....

Fonte: Direito Administrativo Brasileiro. Hely Lopes Meirelles.