Em sentido objetivo, administração pública consiste na própria atividade administrativa exercida pelo Estado por seus órgãos e agentes, caracterizando, enfim, a função administrativa.
A expressão Administração Pública também pode significar o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham a incumbência de executar as atividades administrativas. Toma-se em consideração o sujeito da função administrativa, ou seja, quem a exerce de fato. Para diferenciar este sentido da noção anterior, deve a expressão conter as iniciais maiúsculas.
Os órgãos e agentes que fazem parte do sistema federativo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) compõem a Administração Direta, responsável pelo desempenho das atividades administrativas de forma centralizada. As autarquias, sociedades de economia mista, empresas e fundações públicas integram a Administração Indireta, exercendo a função administrativa descentralizadamente.
Quando se trata de Federação, vigora o pluripersonalismo, porque além da pessoa jurídica central existem outras internas que formam o sistema político. Entre a pessoa jurídica em si e seus agentes, compõe o Estado um grande número de repartições internas, necessárias à sua organização, tão grande é a extensão que alcança e tamanha as atividades a seu cargo. Tais repartições é que constituem os órgãos públicos.
Primitivamente, se entendeu que os agentes eram mandatários do Estado (teoria do mando), contudo tal entendimento não podia prosperar porque, despido de vontade, não poderia o Estado outorgar mandato. Passou-se a considerar os agentes como representantes do Estado (teoria da representação), no entanto, o entendimento foi criticado pelo fato de atribuir incapacidade ao Estado.
Por inspiração de Otto Gierke, foi instituída a teoria do órgão e, segundo ela, a vontade da pessoa jurídica deve ser atribuída aos órgãos que a compõem, sendo eles mesmos, os órgãos, compostos de agentes.
A característica fundamental da teoria do órgão consiste no princípio da imputação volitiva, ou seja, a vontade do órgão público é imputada à pessoa jurídica a cuja estrutura pertence. Há, pois, uma relação jurídica externa, entre a pessoa jurídica e outras pessoas, e uma relação interna, que vincula o órgão à pessoa jurídica a que pertence.
A teoria tem aplicação concreta na hipótese de função de fato. Desde que a atividade provenha de um órgão, não tem relevância o fato de ter sido exercida por um agente que não tenha investidura legítima. Bastam a aparência da investidura e o exercício da atividade pelo órgão: nesse caso, os efeitos da conduta vão ser imputados à pessoa jurídica.
Tanto a criação como a extinção de órgãos depende de lei. A Constituição Federal reserva ao Presidente da República (e, por simetria, aos demais Chefes do Poder Executivo) iniciativa para deflagrar o processo legislativo sobre a matéria. No entanto, por meio de decreto, pode-se dispor sobre organização e funcionamento da Administração Federal, desde que não haja aumento de despesas nem criação ou extinção de órgãos públicos.
No Poder Legislativo, a criação ou extinção de órgãos públicos se situam dentro do poder que têm as Casas Legislativas de dispor sobre organização e funcionamento. Por conseqüência, não dependem de lei, mas de atos administrativos praticados pelas respectivas Casas. Como retratam princípios extensíveis atinentes à organização funcional, tais mandamentos aplicam-se também ao Legislativo de Estados, Distrito Federal e Municípios.
Três teorias procuram caracterizar os órgãos:
- teoria subjetiva: de acordo com elas, os órgãos públicos são os próprios agentes públicos. Tal pensamento não se coaduna com a realidade administrativa, pois que, a ser assim, se desaparecido o agente, extinto também seria o órgão;
- teoria objetiva: órgãos públicos seriam as unidades funcionais da organização administrativa. A crítica à teoria objetiva também tem procedência: é que, prendendo-se apenas à unidade funcional em si, repudia-se o agente, que é o verdadeiro instrumento através do qual as pessoas jurídicas recebem a oportunidade de querer e agir;
- teoria eclética: não rechaça qualquer dos dois elementos – nem o objetivo, significando os círculos de competência, nem o subjetivo, ligado aos próprios agentes públicos. Também esta teoria merece a crítica que lhe feita no sentido que incide no mesmo contra senso das primeiras.
Pode-se conceituar órgão público como o compartimento na estrutura estatal a que são cometidas funções determinadas, sendo integrado por agentes que, quando as executam, manifestam a própria vontade do Estado.
Como círculo interno de Poder, o órgão em si é despersonalizado; apenas integra a pessoa jurídica. A capacidade processual é atribuída à pessoa física ou jurídica.
De algum tempo para cá, todavia, tem evoluído a idéia de conferir capacidade a órgãos públicos para certos tipos de litígio. Um desses casos é o da impetração de mandado de segurança por órgãos públicos de natureza constitucional, quando se trata de defesa de sua competência, violada por ato de outro órgão. Não se afigura tecnicamente adequado o litisconsórcio entre o órgão e a pessoa a que pertence.
Classificação dos órgãos:
- quanto à pessoa federativa: federais, estaduais, distritais e municipais;
- quanto à situação estrutural: diretivos e subordinados;
- quanto à composição: singulares e coletivos (de representação unitária - aqueles em que a exteriorização da vontade dirigente do órgão é bastante para consubstanciar a vontade do próprio órgão; de representação plúrima – aqueles em que a exteriorização da vontade do órgão, quanto se trata de expressar ato inerente à função institucional do órgão como um todo, emana da unanimidade ou da maioria das vontades dos agentes que o integram, normalmente através de votação).
Ressalte-se, contudo, que, se o ato é de rotina administrativa, a vontade do órgão de representação plúrima será materializada pela manifestação volitiva apenas de seu presidente. Ademais, se for impetrado mandado de segurança contra ato do órgão, a notificação para prestar informações deverá ser dirigida exclusivamente ao agente que exerça a sua presidência.
Repise-se, agentes públicos são todos aqueles que, a qualquer título, executam uma função pública como prepostos do Estado.
Fonte: Manual de Direito Administrativo. José dos Santos Carvalho Filho.
