Procedimento administrativo ou processo administrativo é a sucessão itinerária e encadeada de atos administrativos que tendem, todos, a um resultado final e conclusivo.
Não há que se confundir o procedimento ou processo administrativo com os chamados “atos complexos”. Nestes, “vontades” provenientes de órgãos diferentes consorciam-se em um ato único. Para dizê-lo com rigor técnico: há manifestações provindas de órgãos distintos que se fundem em uma só expressão, em um só ato, porquanto as “vontades” não cumprem funções distintas, tipificadas por objetivos particulares de cada qual; ou seja: nenhuma delas possui, de per si, identidade funcional autônoma na composição do ato.
O ato complexo como uma declaração de vontade administrativa constituída pela fusão de algumas vontades dirigidas à realização de um único fim. Já, no procedimento, embora seus vários atos muitas vezes não tenham relevância autônoma absoluta, na medida em que cumprem funções preparatórias, autorizativas ou executivas, miram, entretanto, um fim distinto daquele ou das declarações principais de vontade e, à vista disso, devem ser delas ou dela distinguidas.
Em suma: no procedimento administrativo há vários atos, todos com finalidades específicas, distintas, sendo que ditas vontades estão articuladas em uma única finalidade, sem que caiba discernir outra que lhes fosse, como inerência, diversa da que reside no ato.
A importância do procedimento administrativo decorre do fato de ser um meio apto a controlar o iter de formação das decisões estatais, o que passa a ser um recurso extremamente necessário a partir da multiplicação e do aprofundamento das ingerências do Poder Público sobre a sociedade.
O procedimento administrativo atende a um duplo objetivo: a) resguarda os administrados; b) concorre para uma atuação administrativa mais clarividente.
Quanto ao primeiro objetivo, salienta-se que enseja ao administrado a possibilidade de que sua voz seja ouvida antes da decisão que irá afetá-lo.
De outro lado, o processo administrativo revela-se de grande utilidade para complementar a garantia de defesa jurisdicional, porquanto, em seu curso, aspectos de conveniência e oportunidade passíveis de serem levantados pelo interessado podem conduzir a Administração a comportamentos diversos dos que tomaria, em proveito do bom andamento da coisa pública e de quem os exibiu em seu interesse. Ora, tais aspectos não poderiam ser objeto de apreciação na via jurisdicional, que irá topar com o ato sem poder levar em conta senão a dimensão da legalidade.
No que tange ao segundo objetivo, o procedimento concorre para uma decisão mais bem informada, mais conseqüente, mais responsável, auxiliando, assim, a eleição da melhor solução para os interesses públicos em causa, pois a Administração não se faz de costas para os interessados, mas, pelo contrário, toma em conta aspectos relevantes por ele salientados e que, de outro modo, seriam, talvez, sequer, vislumbrados.
O procedimento administrativo não existe apenas nas situações contenciosas. Ele ocorre, praticamente, na produção de qualquer tipo de ato, desdobrando-se, então, pelo menos, na vida interna da Administração.
Fala-se em procedimentos interno, em contraste com os procedimentos externos de que participam os administrados.
Há procedimentos restritivos ou ablatórios, como o caso de cassações de licença ou de declaração de caducidade de um concessão de serviço público ou de rescisão de um contrato administrativo por inadimplência do contratado, cujo caráter sancionador aparecerá manifesto.
Opostamente, há procedimentos em vista de atos ampliativos, como o seriam, v. g., as concessões, licenças, permissões, autorizações, admissões e preparatórios de contratações ou alienações. Alguns deles podem ser procedimentos concorrenciais, como nas licitações ou concursos de provimento de cargo público ou para promoção.
Em relação aos procedimentos externos, a distinção realmente importante é a que os divide em ampliativos e restritivos, a qual deve servir como o grande divisor de águas em cujo interior se alocam ulteriores subdivisões.
Os procedimentos ampliativos podem ser subdivididos em função de diversos critérios. Assim, quanto ao sujeito que os suscita, ora serão de iniciativa do próprio interessado, como um pedido de permissão de uso de bem público, v. g., o de instalação de quiosques de bancas de jornais; ou de iniciativa da Administração, como uma licitação para aquisição de bens, obras ou serviços.
Quanto à existência ou não de caráter competitivo, serão: a) concorrenciais, como o concurso público para ingressar na Administração; b) simples ou não-concorrenciais, como um pedido de licença para edificar.
Os procedimentos restritivos podem ser subdivididos em: a) meramente restritivos ou ablativos, como as revogações em geral; b) sancionadores, que se preordenam à ampliação de uma sanção, como o chamado processo administrativo disciplinar contra servidor inculcado de presumível falta.
No procedimento administrativo podem ser distinguidas as seguintes fases: a) iniciativa ou propulsória; b) instrutória; c) dispositiva; d) controladora ou integrativa; e) de comunicação.
A fase propulsória ou de iniciativa corresponde ao impulso deflagrador do procedimento. Tanto pode vir do administrado, quanto ser produto de uma decisão ex officio da Administração.
Segue a fase instrutória, na qual Administração deve colher os elementos que servirão de subsídio para a decisão que tomará. Nesta fase deverá ser ouvido aquele que será alcançado pela medida, se foi o próprio Poder Público que desencadeou o procedimento ou se a audiência deste for necessária para acusações. É neste estágio que se fazem averiguações, perícias, exames, estudos técnicos, pareceres e que se colhem os dados e elementos para elucidar o que seja cabível a fim de chegar-se à fase subseqüente.
Na fase dispositiva a Administração resolve algo. Frequentemente, há, em seguida, uma fase controladora, que alguns denominam integrativa, concebida para que autoridades diversas das que participaram até então verifiquem se houve satisfatório transcurso das várias fases e se o decidido deve ser confirmado ou infirmado. Derradeiramente tem lugar a fase de comunicação, em que a providência conclusiva é transmitida pelos meios que o Direito houver estabelecido.
O processo administrativo rege-se pelos seguintes princípios: a) audiência do interessado; b) acessibilidade aos elementos do expediente; c) ampla instrução probatória; d) motivação; e) revisibilidade; f) representação e assessoramento; g) lealdade e boa-fé; h) verdade material; i) celeridade; j) oficialidade; l) gratuidade; m) informalismo.
Os princípios da oficialidade e da gratuidade não se aplicam obrigatoriamente nos procedimentos ampliativos de direito suscitados pelos interessados e o princípio do informalismo só não se aplica aos procedimentos concorrenciais.
O princípio da audiência do interessado implica um contraditório.
O princípio da acessibilidade aos elementos do expediente significa que à parte deve ser facultado o exame de toda a documentação constante dos autos.
O princípio da ampla instrução probatória significa não apenas o direito de oferecer e produzir provas, mas também o de, muitas vezes, fiscalizar a produção das provas da Administração, isto é, o de estar presente, se necessário, a fim de verificar se efetivamente se efetuaram com correção ou adequação técnica devidas.
O princípio da motivação, isto é, o da obrigatoriedade de que sejam explicitados tanto o fundamento normativo quanto o fundamento fático de decisão, enunciando-se, sempre que necessário, as razões técnicas, lógicas e jurídicas que servem de calço ao ato conclusivo, de modo a poder avaliar sua procedência jurídica e racional perante o caso concreto.
O princípio da revisibilidade consiste no direito de o administrado recorrer da decisão que lhe seja desfavorável. O Supremo Tribunal Federal reconheceu o direito ao duplo grau de jurisdição e afastou a exigência de prévio depósito ou caução para interposição de recurso administrativo.
De acordo com o princípio da lealdade e boa-fé, a Administração, em todo o transcurso do procedimento, está adstrita a atingir de maneira lhana, sincera, ficando, evidentemente, interditos quaisquer comportamentos astuciosos, ardilosos, ou que, por vias transversas, concorram para entravar a exibição das razões ou direitos do administrado.
O princípio da verdade material consiste em que a Administração, ao invés de ficar restrita ao que as partes demonstrem no procedimento, deve buscar aquilo que é realmente verdadeiro, com prescindência do que os interessados hajam alegado e provado.
Por força do princípio da oficialidade a mobilização do procedimento administrativo, uma vez desencadeado pela Administração ou por instigação da parte, é encargo da própria Administração; vale dizer, cabe a ela, e não a um terceiro, a impulsão de ofício. Disto decorre (quanto à continuidade do procedimeto) de prazos preclusivos, porque a própria Administração tem de conduzir o procedimento até seu termo final É certo, todavia, que nos procedimentos de exclusivo interesse do administrado a Administração não tem o dever de prossegui-los por si própria e poderá encerrá-los prematuramente ante à inércia do postulante.
Pelo princípio da gratuidade entende-se que só é obrigatório nos procedimentos restritivos ou ablativos de direito. Não, porém, nos suscitados pelo interessado para buscar providência ampliativa de sua esfera jurídica.
O princípio do informalismo deve ser considerado a favor do administrado, significando que a Administração não poderá ater-se a rigorismos formais ao considerar as manifestações do administrado. Sem embargo, dito princípio não se aplica aos procedimentos concorrenciais, na medida em que sua utilização afetaria a garantia de igualdade dos concorrentes.
Os princípios da audiência do interessado, da acessibilidade aos elementos do expediente, da ampla instrução probatória, da motivação, da revisibilidade e do direito de ser representado e assistido têm, no caso dos procedimentos restritivos ou ablativos de direito, o mesmo fundamento, isto é, o artigo 5º, inciso LV da Constituição Federal, segundo o qual “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, co os meios e recursos a ela inerentes”.
Nos procedimentos não restritivos de direito, o princípio da audiência do interessado e da ampla instrução probatória irão assentar-se em um fundamento genérico implícito, decorrente do artigo 1º, inciso II da Constituição Federal, se acordo com o qual um dos fundamentos da República é a cidadania, e no parágrafo do mesmo artigo onde enfaticamente se proclama que todo poder emana no povo.
Contudo, o princípio da acessibilidade aos elementos do expediente encontra amparo mais direto nos artigos 5º, incisos XXXIII, XXXIV, “b” e 37 da Constituição Federal.
Dispõe o primeiro deles que “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações do seu interesse particular ou geral, que serão prestados no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja indispensável à segurança da sociedade e do Estado”.
De seu turno, o inciso XXXIV, “b”, do mesmo artigo 5º a todos assegura a “obtenção de certidões em repartições públicas, ara defesa de direitos e esclarecimentos de situações de interesse pessoal”. Acresce que o inciso LXXII, consagrador do habeas data, confirma o direito de conhecer dados em poder da Administração respeitantes ao sujeito interessado.
O princípio da motivação encontra seu embasamento constitucional em todos estes perceptivos supracitados e, ainda, no artigo 93, incisos LX e X.
O princípio da revisibildade, além de ser considerado um princípio geral do Direito, embasa-se no direito de petição, previsto no artigo 5º, inciso XXXIV, “a”, a teor do qual todos têm assegurado “o direito de petição aos Poderes Públicos, em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder”.
O direito de ser representado e assessorado pode ser considerado inerente à pessoa: ademais, será indispensável quando menos inúmeras vezes, para a própria realização eficiente dos direitos assegurados pelos demais princípios do procedimento acolhidos constitucionalmente.
O princípio da lealdade e da boa-fé tem fundamento constitucional explícito e meridianamente claro. Consta do artigo 37, caput, que a Administração está submetida, entre os princípios, ao da moralidade.
O princípio da verdade material estriba-se na própria natureza da atividade administrativa. Assim, seu fundamento constitucional implícito radica-se na própria qualificação dos Poderes tripartidos. A previsão do artigo 37, caput, que submete a Administração ao princípio da legalidade, também concorre para a fundamentação do princípio da verdade material no procedimento, pois, se esta fosse postergada, seria impossível atender à autêntica legalidade na criação do interesse público.
O princípio da celeridade processual exige que a Administração atue expeditamente, pois deve proceder com presteza em todo o curso do processo, já que, de acordo com seu fundamento constitucional, residente no artigo 5º, LXXVIII, haverá de ter duração razoável, de maneira a assegurar-se a celeridade de sua tramitação.
O fundamento do princípio da oficialidade também se radica na própria natureza constitucional das funções da Administração; isto é, deflui da missão própria do Poder Executivo no sistema de tripartição dos poderes, que a Lei Magna contempla no artigo 2º.
O princípio da gratuidade nos procedimentos restritivos ou ablativos de direito, vale dizer, nos únicos em que é obrigatório, fundamenta-se no precitado artigo 5º, LV.
O princípio do informalismo, tal como os outros princípios já referidos, encontra embasamento implícito no artigo 5º, II e § 2º da Constituição.
A obrigatoriedade da adoção do procedimento administrativo formalizado ocorre sempre que um interessado provocar manifestação administrativa. Esta é uma simples conseqüência da previsão constitucional do direito de petição.
Deve haver formalização também quando a providência administrativa a ser tomada, tendo efeitos imediatos sobre o administrado, envolver privação da liberdade dou de bens. Estando em causa auto restritivo ou ablativo de direitos integrados no patrimônio do sujeito, é obrigatória a prévia instauração de procedimento administrativo externo, ressalvadas as exceções constiucionais.
Há processo administrativo quando a providência a ser tomada disser respeito a matéria que envolva ou implique imposição de sanções e quando a Constituição diretamente o exigir.
A Lei n.º 9.784/99 regula o processo administrativo no âmbito da Administração direta e indireta Federal, aplicando-se também aos órgãos do Legislativo e do Judiciário quando no exercício da função administrativa.
Nos termos da lei a competência se exerce pelos órgãos a que foi atribuída como própria, sendo irrenunciável, admitindo-se, contudo, tanto a delegação parcial dela como a possibilidade de avocação nos casos legalmente admitidos. Não podem ser objeto de delegação: a) a edição de atos de caráter normativo; b) a decisão de recursos administrativo; c) as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
A lei enuncia no artigo 2º um conjunto de princípios a serem obedecidos pela Administração: legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, interesse público, eficiência, segurança jurídica, ampla defesa e contraditório.
No que tange à motivação, a lei do processo administrativo esclarece suas características aos indicar que deverá ser explícita, clara e congruente (podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato).
No respeitante ao princípio da proporcionalidade, se impõe adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público.
Garante-se o direito de defesa contra aplicação de sanções, cabendo acrescentar que tal defesa deve ser prévia, quer por força do princípio do devido processo legal, quer pelo da presunção de inocência, conforme se depreende da Constituição.
Assegura-se o direito de ter ciência da tramitação dos processo administrativos em que o administrado tenha condição de interessado, tendo vista dos autos e obtendo cópias de documentos nele contidos e conhecer as decisões proferidas.
A lei confere ao administrado o direito de ser intimado dos atos do processo que lhe resultem em imposição de deveres, ônus, sanções ou restrição ao exercício de direitos e atividades ou em atos de outra natureza, de seu interesse ou quando for necessária a prestação de informações ou apresentação de provas, mencionando-se data, prazo, forma e condições de atendimento, assim como no que concerne a diligências ordenadas. A intimação poderá ser feita por via postal com aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a certeza da ciência do interessado, ou por ciência no processo, e observará, obrigatoriamente, a antecedência mínima de três dias úteis em relação a data de comparecimento.
Anote-se a garantia legal de os interessados terem vista do processo e obter certidões ou cópias reprográficas dos dados e documentos que o integram, ressalvados os dados e documentos de terceiros protegidos por sigilo ou direito à privacidade, à honra e à imagem.
É garantido aos interessados os direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos em que possa resultar sanções e nas situações de litígio.
O administrado tem direito de, na fase instrutória e antes da tomada de decisão, juntar documentos e pareceres, requere diligências e perícias, bem como aduzir alegações referentes à matéria do processo.
Os atos do processo não dependem de forma determinada senão quando a lei assim o exigir, e devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data, local e assinatura da autoridade responsável.
Vale referir que, se a matéria do processo envolver assunto de interesse geral, mediante despacho motivado, o órgão competente poderá abrir período de consulta pública para manifestação de terceiros, se não houver prejuízo para a parte interessada, sendo procedida divulgação da consulta pelos meios oficiais.
A juízo da Administração, antes da decisão, diante da relevância da questão poderá ser realizada audiência pública para debates sobre a matéria do processo, assim como poderão os órgãos e entidades administrativas estabelecer outros meios de participação dos administrados, diretamente ou por meio de organizações e associações legalmente reconhecidas.
A comunicação da decisão será feita por intimação do interessado, que pode ser feita por ciência no processo ou ocorrerá por outro meio que assegure a certeza a ciência, efetuando-se publicação oficial no caso de interessados indeterminados ou com domicílio indefinido.
Da decisão cabe recurso, por razões de mérito ou de legitimidade, o qual independe de caução, salvo disposição legal em contrário, e não tem efeito suspensivo, a menos que a lei o preveja, mas a autoridade recorrida ou imediatamente superior poderá de ofício ou a requerimento do interessado, dar-lhe tal efeito quando haja justo receio de prejuízo de difícil ou incerta reparação.
Além dos recursos, quando em pauta processo administrativo de que resulte sanções, cabe, ainda, o instituto da revisão, que poderá ocorrer a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, se surgirem fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada, inadmitindo-se agravamento da sanção nos processo de revisão.
Inexistindo disposição específica, os atos do órgão ou autoridade responsável pelo processo e dos administrados que dele participem devem ser praticados no prazo de cinco dias, salvo motivo de força maior, sendo cabível sua prorrogação até o dobro, mediante comprovada justificação.
As intimações, em geral, e especificamente e prova ou diligência ordenada, serão feitas com antecedência mínima de três dias úteis.
O prazo para o interessado interpor recurso administrativo, que deverá ser dirigido à autoridade que proferiu a decisão contestada, salvo disposição legal e específica diversa, é de dez dias, contados a partir da ciência ou divulgação oficial da decisão recorrida. Interposto o recurso, a autoridade competente deverá intimar os demais interessados no prazo de cinco dias úteis, para que apresentem suas alegações.
O direto da Administração de anular atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos administrados decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé, e no caso de efeitos patrimoniais contínuos o prazo de decadência será contado da percepção do primeiro pagamento. Como a lei não estabelece prazo para a hipótese de comprova má-fé, há de se entender que será o da regra geral prevista no artigo 205 do Código Civil, isto é, dez anos.
A lei do processo administrativo estabelece, no artigo 53, que a Administração pode revogar seus atos inconvenientes ou inoportunos, respeitados os direitos adquiridos, e consagra o princípio de que a anulação dos atos inválidos é obrigatória, pois aí mesmo dispõe que a Administração deve anular seus atos inválidos. O artigo 55 dispõe que os atos cujos defeitos sejam sanáveis, não havendo lesão ao interesse público nem prejuízos a terceiros, poderão ser convalidados pela própria Administração.
Não há que se confundir o procedimento ou processo administrativo com os chamados “atos complexos”. Nestes, “vontades” provenientes de órgãos diferentes consorciam-se em um ato único. Para dizê-lo com rigor técnico: há manifestações provindas de órgãos distintos que se fundem em uma só expressão, em um só ato, porquanto as “vontades” não cumprem funções distintas, tipificadas por objetivos particulares de cada qual; ou seja: nenhuma delas possui, de per si, identidade funcional autônoma na composição do ato.
O ato complexo como uma declaração de vontade administrativa constituída pela fusão de algumas vontades dirigidas à realização de um único fim. Já, no procedimento, embora seus vários atos muitas vezes não tenham relevância autônoma absoluta, na medida em que cumprem funções preparatórias, autorizativas ou executivas, miram, entretanto, um fim distinto daquele ou das declarações principais de vontade e, à vista disso, devem ser delas ou dela distinguidas.
Em suma: no procedimento administrativo há vários atos, todos com finalidades específicas, distintas, sendo que ditas vontades estão articuladas em uma única finalidade, sem que caiba discernir outra que lhes fosse, como inerência, diversa da que reside no ato.
A importância do procedimento administrativo decorre do fato de ser um meio apto a controlar o iter de formação das decisões estatais, o que passa a ser um recurso extremamente necessário a partir da multiplicação e do aprofundamento das ingerências do Poder Público sobre a sociedade.
O procedimento administrativo atende a um duplo objetivo: a) resguarda os administrados; b) concorre para uma atuação administrativa mais clarividente.
Quanto ao primeiro objetivo, salienta-se que enseja ao administrado a possibilidade de que sua voz seja ouvida antes da decisão que irá afetá-lo.
De outro lado, o processo administrativo revela-se de grande utilidade para complementar a garantia de defesa jurisdicional, porquanto, em seu curso, aspectos de conveniência e oportunidade passíveis de serem levantados pelo interessado podem conduzir a Administração a comportamentos diversos dos que tomaria, em proveito do bom andamento da coisa pública e de quem os exibiu em seu interesse. Ora, tais aspectos não poderiam ser objeto de apreciação na via jurisdicional, que irá topar com o ato sem poder levar em conta senão a dimensão da legalidade.
No que tange ao segundo objetivo, o procedimento concorre para uma decisão mais bem informada, mais conseqüente, mais responsável, auxiliando, assim, a eleição da melhor solução para os interesses públicos em causa, pois a Administração não se faz de costas para os interessados, mas, pelo contrário, toma em conta aspectos relevantes por ele salientados e que, de outro modo, seriam, talvez, sequer, vislumbrados.
O procedimento administrativo não existe apenas nas situações contenciosas. Ele ocorre, praticamente, na produção de qualquer tipo de ato, desdobrando-se, então, pelo menos, na vida interna da Administração.
Fala-se em procedimentos interno, em contraste com os procedimentos externos de que participam os administrados.
Há procedimentos restritivos ou ablatórios, como o caso de cassações de licença ou de declaração de caducidade de um concessão de serviço público ou de rescisão de um contrato administrativo por inadimplência do contratado, cujo caráter sancionador aparecerá manifesto.
Opostamente, há procedimentos em vista de atos ampliativos, como o seriam, v. g., as concessões, licenças, permissões, autorizações, admissões e preparatórios de contratações ou alienações. Alguns deles podem ser procedimentos concorrenciais, como nas licitações ou concursos de provimento de cargo público ou para promoção.
Em relação aos procedimentos externos, a distinção realmente importante é a que os divide em ampliativos e restritivos, a qual deve servir como o grande divisor de águas em cujo interior se alocam ulteriores subdivisões.
Os procedimentos ampliativos podem ser subdivididos em função de diversos critérios. Assim, quanto ao sujeito que os suscita, ora serão de iniciativa do próprio interessado, como um pedido de permissão de uso de bem público, v. g., o de instalação de quiosques de bancas de jornais; ou de iniciativa da Administração, como uma licitação para aquisição de bens, obras ou serviços.
Quanto à existência ou não de caráter competitivo, serão: a) concorrenciais, como o concurso público para ingressar na Administração; b) simples ou não-concorrenciais, como um pedido de licença para edificar.
Os procedimentos restritivos podem ser subdivididos em: a) meramente restritivos ou ablativos, como as revogações em geral; b) sancionadores, que se preordenam à ampliação de uma sanção, como o chamado processo administrativo disciplinar contra servidor inculcado de presumível falta.
No procedimento administrativo podem ser distinguidas as seguintes fases: a) iniciativa ou propulsória; b) instrutória; c) dispositiva; d) controladora ou integrativa; e) de comunicação.
A fase propulsória ou de iniciativa corresponde ao impulso deflagrador do procedimento. Tanto pode vir do administrado, quanto ser produto de uma decisão ex officio da Administração.
Segue a fase instrutória, na qual Administração deve colher os elementos que servirão de subsídio para a decisão que tomará. Nesta fase deverá ser ouvido aquele que será alcançado pela medida, se foi o próprio Poder Público que desencadeou o procedimento ou se a audiência deste for necessária para acusações. É neste estágio que se fazem averiguações, perícias, exames, estudos técnicos, pareceres e que se colhem os dados e elementos para elucidar o que seja cabível a fim de chegar-se à fase subseqüente.
Na fase dispositiva a Administração resolve algo. Frequentemente, há, em seguida, uma fase controladora, que alguns denominam integrativa, concebida para que autoridades diversas das que participaram até então verifiquem se houve satisfatório transcurso das várias fases e se o decidido deve ser confirmado ou infirmado. Derradeiramente tem lugar a fase de comunicação, em que a providência conclusiva é transmitida pelos meios que o Direito houver estabelecido.
O processo administrativo rege-se pelos seguintes princípios: a) audiência do interessado; b) acessibilidade aos elementos do expediente; c) ampla instrução probatória; d) motivação; e) revisibilidade; f) representação e assessoramento; g) lealdade e boa-fé; h) verdade material; i) celeridade; j) oficialidade; l) gratuidade; m) informalismo.
Os princípios da oficialidade e da gratuidade não se aplicam obrigatoriamente nos procedimentos ampliativos de direito suscitados pelos interessados e o princípio do informalismo só não se aplica aos procedimentos concorrenciais.
O princípio da audiência do interessado implica um contraditório.
O princípio da acessibilidade aos elementos do expediente significa que à parte deve ser facultado o exame de toda a documentação constante dos autos.
O princípio da ampla instrução probatória significa não apenas o direito de oferecer e produzir provas, mas também o de, muitas vezes, fiscalizar a produção das provas da Administração, isto é, o de estar presente, se necessário, a fim de verificar se efetivamente se efetuaram com correção ou adequação técnica devidas.
O princípio da motivação, isto é, o da obrigatoriedade de que sejam explicitados tanto o fundamento normativo quanto o fundamento fático de decisão, enunciando-se, sempre que necessário, as razões técnicas, lógicas e jurídicas que servem de calço ao ato conclusivo, de modo a poder avaliar sua procedência jurídica e racional perante o caso concreto.
O princípio da revisibilidade consiste no direito de o administrado recorrer da decisão que lhe seja desfavorável. O Supremo Tribunal Federal reconheceu o direito ao duplo grau de jurisdição e afastou a exigência de prévio depósito ou caução para interposição de recurso administrativo.
De acordo com o princípio da lealdade e boa-fé, a Administração, em todo o transcurso do procedimento, está adstrita a atingir de maneira lhana, sincera, ficando, evidentemente, interditos quaisquer comportamentos astuciosos, ardilosos, ou que, por vias transversas, concorram para entravar a exibição das razões ou direitos do administrado.
O princípio da verdade material consiste em que a Administração, ao invés de ficar restrita ao que as partes demonstrem no procedimento, deve buscar aquilo que é realmente verdadeiro, com prescindência do que os interessados hajam alegado e provado.
Por força do princípio da oficialidade a mobilização do procedimento administrativo, uma vez desencadeado pela Administração ou por instigação da parte, é encargo da própria Administração; vale dizer, cabe a ela, e não a um terceiro, a impulsão de ofício. Disto decorre (quanto à continuidade do procedimeto) de prazos preclusivos, porque a própria Administração tem de conduzir o procedimento até seu termo final É certo, todavia, que nos procedimentos de exclusivo interesse do administrado a Administração não tem o dever de prossegui-los por si própria e poderá encerrá-los prematuramente ante à inércia do postulante.
Pelo princípio da gratuidade entende-se que só é obrigatório nos procedimentos restritivos ou ablativos de direito. Não, porém, nos suscitados pelo interessado para buscar providência ampliativa de sua esfera jurídica.
O princípio do informalismo deve ser considerado a favor do administrado, significando que a Administração não poderá ater-se a rigorismos formais ao considerar as manifestações do administrado. Sem embargo, dito princípio não se aplica aos procedimentos concorrenciais, na medida em que sua utilização afetaria a garantia de igualdade dos concorrentes.
Os princípios da audiência do interessado, da acessibilidade aos elementos do expediente, da ampla instrução probatória, da motivação, da revisibilidade e do direito de ser representado e assistido têm, no caso dos procedimentos restritivos ou ablativos de direito, o mesmo fundamento, isto é, o artigo 5º, inciso LV da Constituição Federal, segundo o qual “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, co os meios e recursos a ela inerentes”.
Nos procedimentos não restritivos de direito, o princípio da audiência do interessado e da ampla instrução probatória irão assentar-se em um fundamento genérico implícito, decorrente do artigo 1º, inciso II da Constituição Federal, se acordo com o qual um dos fundamentos da República é a cidadania, e no parágrafo do mesmo artigo onde enfaticamente se proclama que todo poder emana no povo.
Contudo, o princípio da acessibilidade aos elementos do expediente encontra amparo mais direto nos artigos 5º, incisos XXXIII, XXXIV, “b” e 37 da Constituição Federal.
Dispõe o primeiro deles que “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações do seu interesse particular ou geral, que serão prestados no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja indispensável à segurança da sociedade e do Estado”.
De seu turno, o inciso XXXIV, “b”, do mesmo artigo 5º a todos assegura a “obtenção de certidões em repartições públicas, ara defesa de direitos e esclarecimentos de situações de interesse pessoal”. Acresce que o inciso LXXII, consagrador do habeas data, confirma o direito de conhecer dados em poder da Administração respeitantes ao sujeito interessado.
O princípio da motivação encontra seu embasamento constitucional em todos estes perceptivos supracitados e, ainda, no artigo 93, incisos LX e X.
O princípio da revisibildade, além de ser considerado um princípio geral do Direito, embasa-se no direito de petição, previsto no artigo 5º, inciso XXXIV, “a”, a teor do qual todos têm assegurado “o direito de petição aos Poderes Públicos, em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder”.
O direito de ser representado e assessorado pode ser considerado inerente à pessoa: ademais, será indispensável quando menos inúmeras vezes, para a própria realização eficiente dos direitos assegurados pelos demais princípios do procedimento acolhidos constitucionalmente.
O princípio da lealdade e da boa-fé tem fundamento constitucional explícito e meridianamente claro. Consta do artigo 37, caput, que a Administração está submetida, entre os princípios, ao da moralidade.
O princípio da verdade material estriba-se na própria natureza da atividade administrativa. Assim, seu fundamento constitucional implícito radica-se na própria qualificação dos Poderes tripartidos. A previsão do artigo 37, caput, que submete a Administração ao princípio da legalidade, também concorre para a fundamentação do princípio da verdade material no procedimento, pois, se esta fosse postergada, seria impossível atender à autêntica legalidade na criação do interesse público.
O princípio da celeridade processual exige que a Administração atue expeditamente, pois deve proceder com presteza em todo o curso do processo, já que, de acordo com seu fundamento constitucional, residente no artigo 5º, LXXVIII, haverá de ter duração razoável, de maneira a assegurar-se a celeridade de sua tramitação.
O fundamento do princípio da oficialidade também se radica na própria natureza constitucional das funções da Administração; isto é, deflui da missão própria do Poder Executivo no sistema de tripartição dos poderes, que a Lei Magna contempla no artigo 2º.
O princípio da gratuidade nos procedimentos restritivos ou ablativos de direito, vale dizer, nos únicos em que é obrigatório, fundamenta-se no precitado artigo 5º, LV.
O princípio do informalismo, tal como os outros princípios já referidos, encontra embasamento implícito no artigo 5º, II e § 2º da Constituição.
A obrigatoriedade da adoção do procedimento administrativo formalizado ocorre sempre que um interessado provocar manifestação administrativa. Esta é uma simples conseqüência da previsão constitucional do direito de petição.
Deve haver formalização também quando a providência administrativa a ser tomada, tendo efeitos imediatos sobre o administrado, envolver privação da liberdade dou de bens. Estando em causa auto restritivo ou ablativo de direitos integrados no patrimônio do sujeito, é obrigatória a prévia instauração de procedimento administrativo externo, ressalvadas as exceções constiucionais.
Há processo administrativo quando a providência a ser tomada disser respeito a matéria que envolva ou implique imposição de sanções e quando a Constituição diretamente o exigir.
A Lei n.º 9.784/99 regula o processo administrativo no âmbito da Administração direta e indireta Federal, aplicando-se também aos órgãos do Legislativo e do Judiciário quando no exercício da função administrativa.
Nos termos da lei a competência se exerce pelos órgãos a que foi atribuída como própria, sendo irrenunciável, admitindo-se, contudo, tanto a delegação parcial dela como a possibilidade de avocação nos casos legalmente admitidos. Não podem ser objeto de delegação: a) a edição de atos de caráter normativo; b) a decisão de recursos administrativo; c) as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
A lei enuncia no artigo 2º um conjunto de princípios a serem obedecidos pela Administração: legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, interesse público, eficiência, segurança jurídica, ampla defesa e contraditório.
No que tange à motivação, a lei do processo administrativo esclarece suas características aos indicar que deverá ser explícita, clara e congruente (podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato).
No respeitante ao princípio da proporcionalidade, se impõe adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público.
Garante-se o direito de defesa contra aplicação de sanções, cabendo acrescentar que tal defesa deve ser prévia, quer por força do princípio do devido processo legal, quer pelo da presunção de inocência, conforme se depreende da Constituição.
Assegura-se o direito de ter ciência da tramitação dos processo administrativos em que o administrado tenha condição de interessado, tendo vista dos autos e obtendo cópias de documentos nele contidos e conhecer as decisões proferidas.
A lei confere ao administrado o direito de ser intimado dos atos do processo que lhe resultem em imposição de deveres, ônus, sanções ou restrição ao exercício de direitos e atividades ou em atos de outra natureza, de seu interesse ou quando for necessária a prestação de informações ou apresentação de provas, mencionando-se data, prazo, forma e condições de atendimento, assim como no que concerne a diligências ordenadas. A intimação poderá ser feita por via postal com aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a certeza da ciência do interessado, ou por ciência no processo, e observará, obrigatoriamente, a antecedência mínima de três dias úteis em relação a data de comparecimento.
Anote-se a garantia legal de os interessados terem vista do processo e obter certidões ou cópias reprográficas dos dados e documentos que o integram, ressalvados os dados e documentos de terceiros protegidos por sigilo ou direito à privacidade, à honra e à imagem.
É garantido aos interessados os direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos em que possa resultar sanções e nas situações de litígio.
O administrado tem direito de, na fase instrutória e antes da tomada de decisão, juntar documentos e pareceres, requere diligências e perícias, bem como aduzir alegações referentes à matéria do processo.
Os atos do processo não dependem de forma determinada senão quando a lei assim o exigir, e devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data, local e assinatura da autoridade responsável.
Vale referir que, se a matéria do processo envolver assunto de interesse geral, mediante despacho motivado, o órgão competente poderá abrir período de consulta pública para manifestação de terceiros, se não houver prejuízo para a parte interessada, sendo procedida divulgação da consulta pelos meios oficiais.
A juízo da Administração, antes da decisão, diante da relevância da questão poderá ser realizada audiência pública para debates sobre a matéria do processo, assim como poderão os órgãos e entidades administrativas estabelecer outros meios de participação dos administrados, diretamente ou por meio de organizações e associações legalmente reconhecidas.
A comunicação da decisão será feita por intimação do interessado, que pode ser feita por ciência no processo ou ocorrerá por outro meio que assegure a certeza a ciência, efetuando-se publicação oficial no caso de interessados indeterminados ou com domicílio indefinido.
Da decisão cabe recurso, por razões de mérito ou de legitimidade, o qual independe de caução, salvo disposição legal em contrário, e não tem efeito suspensivo, a menos que a lei o preveja, mas a autoridade recorrida ou imediatamente superior poderá de ofício ou a requerimento do interessado, dar-lhe tal efeito quando haja justo receio de prejuízo de difícil ou incerta reparação.
Além dos recursos, quando em pauta processo administrativo de que resulte sanções, cabe, ainda, o instituto da revisão, que poderá ocorrer a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, se surgirem fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada, inadmitindo-se agravamento da sanção nos processo de revisão.
Inexistindo disposição específica, os atos do órgão ou autoridade responsável pelo processo e dos administrados que dele participem devem ser praticados no prazo de cinco dias, salvo motivo de força maior, sendo cabível sua prorrogação até o dobro, mediante comprovada justificação.
As intimações, em geral, e especificamente e prova ou diligência ordenada, serão feitas com antecedência mínima de três dias úteis.
O prazo para o interessado interpor recurso administrativo, que deverá ser dirigido à autoridade que proferiu a decisão contestada, salvo disposição legal e específica diversa, é de dez dias, contados a partir da ciência ou divulgação oficial da decisão recorrida. Interposto o recurso, a autoridade competente deverá intimar os demais interessados no prazo de cinco dias úteis, para que apresentem suas alegações.
O direto da Administração de anular atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos administrados decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé, e no caso de efeitos patrimoniais contínuos o prazo de decadência será contado da percepção do primeiro pagamento. Como a lei não estabelece prazo para a hipótese de comprova má-fé, há de se entender que será o da regra geral prevista no artigo 205 do Código Civil, isto é, dez anos.
A lei do processo administrativo estabelece, no artigo 53, que a Administração pode revogar seus atos inconvenientes ou inoportunos, respeitados os direitos adquiridos, e consagra o princípio de que a anulação dos atos inválidos é obrigatória, pois aí mesmo dispõe que a Administração deve anular seus atos inválidos. O artigo 55 dispõe que os atos cujos defeitos sejam sanáveis, não havendo lesão ao interesse público nem prejuízos a terceiros, poderão ser convalidados pela própria Administração.
Fonte: Curso de Direito Administrativo. Celso Antônio Bandeira de Mello.
